میدان عمل « مؤسسات عمومی » تا کجاست؟
محاسن « نظام مؤسسه عمومی » سبب شده که از قدیم، « دانشگاهها »، « مدارس عالی »، « کتابخانه ها » و « بیمارستانها » به صورت « مؤسسه عمومی »، اداره شوند. امروزه، « نظام مؤسسه عمومی » کاربرد تازه ای یافته که استفاده از آن، در « فعالیتهای بازرگانی و صنعتی دولت » نیز، است. « عملیات مالی دولت » تابع « تشریفات قانون بودجه و محاسبات عمومی » می باشد. « دولت » حق ندارد از حدود « بودجه تصویبی مجلس »، تجاوز کرده و « قانوناً »، نمی تواند « بودجه » 1 سال را در سال بعد، استفاده کند؛ مگر اینکه دوباره، از « مجلس »، اجازه بگیرد. از مواردی که در کاهش « سرعت عمل » و « ثمربخش بودن » « کارهای بازرگانی » - چنانچه توسط « دولت »، انجام می گیرد - مؤثر است، می توان به این موارد، اشاره نمود: 1- اینکه « عملیات مالی دولت » تابع « تشریفات قانون بودجه و محاسبات عمومی » است. 2- مسئله « تهیه « تدارک اجناس مورد نیاز » و « انتخاب افراد » است. « ثمربخش نبودن اجرای کارهای بازرگانی توسط دولت » سبب شده که « ادارات دولتی » در « اجرای عملیات صنعتی و بازرگانی خود »، به « مؤسسات خصوصی »، تأسی جسته و از « طرح سازمانی آنها »، تقلید نمایند. سخنان « طرفداران مکتب لیبرال » که می گویند: « « دولت » « بازرگان خوب »، « صنعتگر خوب » و « کشاورز خوب »ی نیست. » در اتخاذ « رویه تقلید از مؤسسات خصوصی در اجرای عملیات بازرگانی و صنعتی توسط دولت »، مؤثر بوده است. در کشورهای در حال توسعه، علت اساسی « دخالت دولت در امور اقتصادی » آن است که « انجام این عملیات » برای « اشخاص عادی » - که فاقد « سرمایه کافی » و « اطلاعات فنی لازم » هستند - مقدور نیست. در ایران، از زمانی که « توسعه اقتصادی، صنعتی و عمرانی » به عنوان « تضمین استقلال سیاسی »، مورد توجه قرار گرفت، « دولت » مجبور به دخالت، شد و « شرکتها » و « مؤسسات »ی تأسیس نمود.
« مؤسسات عمومی » راهی برای ایجاد « عدم تمرکز اداری »
همه « مؤسسات عمومی » دارای « شخصیت حقوقی »، نبوده و « مؤسسه عمومی غیرمتمرکز » به شمار نمی روند. « شرط تحقق عدم تمرکز » « وجود شخصیت حقوقی سازمان مورد نظر » است. « استقلال مؤسسات عمومی » به صورت « مطلق »، نیست؛ بلکه « وزیران » نسبت به آنها، « نظارت » اعمال می کنند. « مؤسسه دارای شخصیت حقوقی مستقل » می تواند اعمال زیر را انجام دهد: 1- « معاملات » را انجام دهد یا « کمک » یا « هدایا »ئی را از « اشخاص »، قبول کند. 2- به طرفیت « دولت » یا « اشخاص دیگر »، « اقامه دعوا » نموده یا از « دعاوی طرح شده علیه خود »، دفاع کند. 3- در صورت « ورود زیان » به دیگری، از « اموال اختصاصی خود » که « وثیقه کلی دیون و تعهدات » او است، « خسارت » بپردازند. « مؤسسات عمومی » را به لحاظ « هدف »ی که دارند، می توان به 2 دسته، تقسیم کرد: 1- « انتفاعی ». 2- « غیرانتفاعی ». « موسسات انتفاعی » آنهائی هستند که تنها، به « سود مادی »، توجه دارند؛ مانند « بانکها »، « کارخانه ها »، « شرکتهای بازرگانی »، « معادن دولتی » و ... ؛ در صورتی که « مؤسسات غیرانتفاعی » « مؤسسات »ی هستند که در پی « سود مادی »، نیستند؛ مانند « دانشگاهها »، « مراکز علمی و پژوهشی »، « برخی از بیمارستانها و بنگاههای نیکوکاری ای که برای اداره امور علمی، فرهنگی و خیریه، تشکیل شده اند » و ... .
« شرکتهای دولتی » و « مؤسسات انتفاعی دولت » از « مؤسسات عمومی »، هستند و با یکدیگر، تفاوتهائی دارند. « فرم سازمانی » مربوط به « شرکتهای دولتی »، اصولاً، « شرکت سهامی » بوده و نابع « قانون بازرگانی » می باشد. آنها مانند یک « تاجر »، عمل می کنند و تمام « سرمایه » آن متعلق به « دولت »، است؛ اما « مؤسسات انتفاعی دولت »؛ مانند « کارخانه ها » و « معادن »، « مؤسسات انتفاعی ساده » هستند و « تاجر » محسوب نمی گردند. این « مؤسسات » مانند « افراد »، « اموال »ی دارند که آن را بهره برداری می کنند و از حیث « بهره برداری از اموال شخصی »، تابع « حقوق خصوصی » هستند. استثنائاً، برخی امور آنها؛ مانند « انتصاب هیئت مدیره »، « تعیین بهای کالاهای تولیدی » و ...، به وسیله « دولت »، انجام می شود. مفهوم « شرکت » درباره « شرکتهای دولتی »، صدق نمی کند؛ زیرا لازمه « شرکت » « وجود حداقل، 2 شریک » است؛ در صورتی که در « شرکتهای دولتی »، تمام « سرمایه » به « دولت »، تعلق دارد.
همچنین، از نظر « شمول قانون استخدام کشوری »، « مؤسسات عمومی » و « دستگاههای اجرائی » به 2 دسته، تقسیم می شوند: 1- « مؤسسات »ی که « مشمول قانون استخدام کشوری »، هستند. 2- « دستگاهها »ئی که از « قانون استخدامی ویژه »ای، تبعیت می نمایند. به علاوه، طبق « قانون محاسبات عمومی »، « مؤسسات عمومی » 3 گروهند: 1- « مؤسسات دولتی » ای که طبق « قانون »، ایجاد و زیر نظر یکی از « قوای سه گانه »، اداره می شوند و عنوان « وزارتخانه » ندارند. 2- « شرکتهای دولتی » ای که با اجازه « قانون »، به صورت « شرکت »، ایجاد می شوند؛ به شرط آنکه بیش از 50 درصد « سرمایه » آن، متعلق به « دولت »، باشد. 3- « مؤسسات عمومی غیردولتی » ای که طبق « قانون »، برای « انجام خدماتی با جنبه عمومی »، تشکیل می شوند. « تصویب تشکیل مؤسسات عمومی غیردولتی » در صلاحیت « مجلس شورای اسلامی »، است. طبق « قانون محاسبات عمومی »: « « شرکت » های ایجادشده از طریق « مضاربه »، « مزارعه » و امثال اینها که برای به کار انداختن « سپرده »های اشخاص، نزد « بانکها »، « مؤسسات اعتباری » و « شرکتهای بیمه »، شکل گرفته اند از نظر این « قانون »، « شرکت دولتی » نیستند. » منظور از به کار بردن کلمه « غیردولتی »، در « مؤسسات عمومی غیردولتی »، مستثنی کردن این « دستگاه »ها از « شمول مقررات مالی، محاسبات عمومی و استخدام کشوری »، است.
مفهوم « مؤسسه عمومی » چیست؟
در کنار « وزارتخانه »ها، « سازمان »های دیگری نیز، وجود دارند که در اصطلاح، « مؤسسات عمومی » یا « مؤسسات مستقل » نامیده می شوند. « مؤسسات عمومی » شامل « مؤسسات » وابسته به « نهاد ریاست جمهوری »، « وزرتخانه ها »، « قوه مقننه »، « قوه قضائیه » و « مؤسسات » وابسته به سایر « اشخاص حقوق عمومی »؛ مثل « شوراها » و « سازمانهای محلی »، هستند. « مؤسسات عمومی » با عناوین مختلفی؛ مثل « سازمان »، « مؤسسه »، « بنیاد »، « مرکز »، « نهاد »، « شرکت »، « صندوق » و ...، تشکیل می شوند. ممکن است « مؤسسه مستقل »ی خود، به موجب « قانون »، « مؤسسات » وابسته ای داشته باشد که مستقیماً، زیر نظر « مؤسسه مادر »، « انجام وظیفه » کنند. اصطلاح « مؤسسه عمومی » ترجمه « تحت اللفظی » اصطلاح فرانسوی « etablissement public » است که از « حقوق » آن کشور، گرفته شده است. در « حقوق آنگلوساکسون »، معادل کلمه « مؤسسه عمومی » « public corporation » و « independent agency » می باشد. اصطلاح « مؤسسه عمومی » در « حقوق فرانسه »، به معنی « شخص عمومی »، آمده است. « نظام مؤسسه مستقل » برای اولین بار، در « خدمات اداری »؛ مانند « بیمارستانها »، « موزه ها »، « کتابخانه ها » و « مراکز علمی »، معمول شد. امروزه، بسیاری از « خدمات بازرگانی، صنعتی و اجتماعی دولت و شهرداریها » به صورت « مؤسسات مستقل »، اداره می شوند؛ بدون اینکه همه آنها تمام مشخصات « مؤسسات عمومی » را داشته باشند. همه « مؤسسات عمومی » « شکل سازمانی » واحدی ندارند و از « نظام حقوقی » واحدی، پیروی نمی کنند. در « قوانین ایران »، از « مؤسسه عمومی »، تعریفی نشده است؛ اما در مورد « مؤسسه دولتی » در « قانون »، تعاریفی وجود دارد؛ از جمله: الف- طبق « قانون استخدام کشوری »: « « واحد سازمانی » مشخصی که به موجب « قانون »، ایجاد و به وسیله « دولت »، اداره می شود. » ب- « طبق « قانون محاسبات عمومی »: « « واحد سازمانی » مشخصی که به موجب « قانون »، ایجاد و زیر نظر یکی از « قوای سه گانه »، اداره می شود و عنوان « وزارتخانه » ندارد. » ج- طبق ماده 2 « قانون مدیریت خدمات کشوری »: « « واحد سازمانی » مشخصی است که به موجب « قانون »، ایجاد شده یا می شود و با داشتن « استقلال حقوقی »، بخشی از وظائف و اموری را که بر عهده یکی از « قوای سه گانه » و سایر « مراجع قانونی »، می باشد، انجام می دهد. « تشکیل مؤسسه دولتی و هر مؤسسه عمومی ای » مستلزم « تصویب قانون » است و به لحاظ « اصل عدم تمرکز در خدمات عمومی »، ایجاد می شوند. زمانی که « مؤسسه »ای تأسیس می شود قصد « قانونگذار » آن است که « خدمت عمومی » مورد نظر از « جریان عادی وزارتخانه »، خارج شده و به صورت « کم و بیش مستقل »، اداره شود. « شاخص مؤسسه عمومی » در « وجود شخصیت حقوقی جدا از شخصیت حقوقی دولت یا شوراهای محلی ای که آن مؤسسه مستقل را تأسیس می کنند »، است. فقط، « شناسائی شخصیت حقوقی برای مؤسسه » موجب « استقلال » آن از لحاظ « سازمانی »، « اداری » و « مالی »، است. امروزه، هدف از تشکیل « مؤسسه »، اغلب، جدا کردن یک « سازمان » از « تابعیت مستقیم » یک « وزارتخانه » و دادن نوعی « استقلال مالی، محاسباتی و استخدامی » جدا از « مقررات مالی، محاسبات عمومی و استخدام دولتی »، به آن « سازمان »، است.
وظائف « شهرداری » چیست؟
« شهرداری » « وظائف » خود را در محدوده ای که به « تصویب وزارت کشور »، می رسد، اجراء می کند و خارج از آن، هیچ « تکلیف »ی به عهده ندارد؛ به طور مثال، « تعهد »ی در« ارائه آب و برق و سایر خدمات شهری » در « خارج از محدوده مصوب شهر »، ندارد. « مقررات شهرداری مصوب شورای شهر » صرفاً، برای « ساکنین شهر »، « لازم الرعایه » است و برای اشخاصی که در « خارج از محدوده شهر »، ساکن هستند، « الزام آور » نیست. « شهرداری »ها مکلفند « حدود حوزه خود » را تعیین و « نقشه دقیق آن » را ترسیم کرده و به « تصویب شورای شهر و وزارت کشور »، برسانند. « شهرداری » یک « سازمان محلی » است که طبق « اصل عدم تمرکز اداری »، برای « اداره امور محلی »؛ از قبیل « عمران و آبادی »، « بهداشت شهر » و « رفاه اهالی آن شهر »، تأسیس می شود. همچنین، « شهرداری » نوعی « نظام اداره شهر » است و از 2 واحد؛ به نام « شورای شهر » و « اداره شهرداری »، تشکیل شده است. « شورای شهر » « قوه ناظر و تصمیم گیرنده در شهر » و « اداره شهرداری » نیز، « مجری آن تصمیمات » می باشد. مادام که در « محل »ی، « شورای شهر » تشکیل نشده یا « تعداد اعضای شورا » به « حد نصاب قانونی »، نرسیده، « وزیر کشور » « قائم مقام شورای شهر » است و « وظائف شهرداری » را موقتاً، « سرپرستی » خواهد نمود. « عزل و نصب شهردار » نیز، در حدود « قانون »، با وی، خواهد بود. « سازمان اداری » هر « شهرداری » به « درآمد »، « امکانات مالی » و « نیازهای آن »، بستگی دارد و هر « شهرداری » باید با در نظر گرفتن این عوامل، « سازمان » خود را تنظیم کرده و پس از « کسب موافقت وزارت کشور »، به اجراء بگذارد.
علاوه بر « سازمان شهرداری »، « مؤسسات وابسته به شهرداری »؛ مانند « شبکه آب و برق »، « اتوبوسرانی » و ... نیز، باید به « تصویب شورای شهر و وزارت کشور »، برسند. « مؤسسات وابسته به شهرداری » 2 دسته هستند: 1- « مؤسسات »ی که با « سرمایه شهرداری »، برای « وظائف مشخصی »، ایجاد می شوند « استقلال مالی » داشته و زیر نظر « شهرداری » و « شورای شهر »، « اداره » می شوند. 2- « مؤسسات »ی که طبق « قانون شهرداری »، تشکیل می شوند و حداکثر، « نصف یا بیش از نصف سرمایه آنها » را « شهرداری » تأمین می کند و در « اداره » آنها، علاوه بر « شهرداری »، اشخاص دیگری نیز، شرکت دارند. « اجرای تصمیمات شورای شهر » به عهده « اداره شهرداری »، است. در واقع، « شهردار » « عامل و مجری تصمیمات شورای شهر » می باشد. « انتخاب شهردار، معرفی او به وزیر کشور و عزل شهردار » از « اختیارات شورای شهر »، است. در فاصله بین « عزل شهردار » تا « انتخاب شهردار جدید »، « معاون شهردار » عهده دار « امور شهرداری » خواهد بود. « نصب و عزل شهردار تهران و مراکز استانها » به « پیشنهاد شورای شهر » و « حکم وزیر کشور » است. « انتخاب شهردار » برای مدت 4 سال، است و « انتخاب مجدد شهردار انتخابی » در آن « شهر »، به صورت « متوالی »، تنها، برای « یک دوره »، « بلامانع » است. « تعیین معاون » در « سازمان شهرداری »، « الزامی » نیست. « شهرداریهای درجه اول و دوم » یک نفر « معاون » دارند. « شهرداری تهران » به سبب « وسعت و اهمیت شهر تهران »، چند « معاون » دارد.
خلاصه « وظائف اداره شهرداری » به شرح زیر، است: 1- « احداث خیابانها، کوچه ها، میدانها و مجاری آب و توسعه معابر ». 2- « تنظیف، نگهداری و تسطیح معبر و انهار عمومی و فاضلاب و تنقیه قنوات شهر، تأمین آب و تأمین روشنائی ». 3- « نصب قیمت روی اجناس و اجرای تصمیمات شورای شهر درباره ارزانی و فراوانی مواد مورد نیاز عمومی ». 4- « توجه به بهداشت شهر و همکاری با وزارت بهداری، برای جلوگیری از امراض مسری ». 5- « جلوگیری از گدائی و وادار کردن گدایان به کار ». 6- « تأسیس مؤسسات بهداشتی، تعاونی و فرهنگی و کمک مالی به انجمنهای تربیت بدنی و مدرسه ». 7- « اداره اموال منقول و غیرمنقول شهر و اقامه دعوا علیه اشخاص ». 8- « تنظیم بودجه و تنظیم پیشنهاد برنامه های ساختمانی و اجرای آنها پس از تصویب شورای شهر ». 9- « انجام معاملات شهرداری پس از تصویب شورا ». 10- « اهداء و قبول اعانات و هدایاء به نام شهر، با تصویب شورای شهر ». 11- « نظارت در صحت اوزان و مقیاسها ». 12- « تهیه آمار مربوط به شهر، موالید و متوفیات ». 13- « ایجاد گورستان و تهیه وسائل حمل اموات ». 14- « اقدامات لازم برای حفظ شهر از انواع خطرات ». 15- « جلوگیری از شیوع امراض مسری انسانی و حیوانی ». 16- « تهیه مقررات صنفی و پیشنهاد آن به شورای شهر ». 17- « پیشنهاد اصلاح نقشه شهر در صورت لزوم و تعیین قیمت عادلانه اراضی و ابنیه اشخاص ». 18- « تهیه و تعیین میدانهای عمومی برای خرید و فروش ارزاق و توقف وسائل نقلیه و ... ». 19- « تهیه آئین نامه برای فراوانی و حسن اداره فروش گوشت و نان، پس از تصویب شورای شهر ». 20- « جلوگیری از ایجاد اماکنی که موجب مزاحمت برای ساکنین یا مخالف اصول بهداشت در شهرها، می شود ». 21- « احداث بناها و ساختمانهای مورد نیاز عمومی؛ مثل ورزشگاه، حمام عمومی و ... ». 22- « همکاری با وزارت فرهنگ، در حفظ آثار باستانی شهر و ساختمانهای عمومی و ... ». 23- « رعایت بهداشت در کارخانه ها و گرمابه ها و نگهداری اطفال بی صاحب ». 24- « صدور پروانه برای احداث ساختمانها ». 25- « آسفالت کردن معابر و کوچه ها ». 26- « پیشنهاد برقراری یا لغو عوارض شهر ». 27- « وضع مقرراتی برای نامگذاری معابر و شماره گذاری اماکن و نصب تابلوی الصاق اعلانات ». 28- « صدور پروانه کسب برای اصناف و پیشه وران ».
جهت ایجاد « هماهنگی » میان « شهرداری »ها و « برقراری ارتباط با اتحادیه های بین المللی شهرداریها »، « سازمان »ی به نام « اتحادیه شهرداریهای کشور »، پیش بینی شده است. « اتحادیه شهرداریهای کشور » اکنون، به « سازمان شهرداریهای کشور »، تغییر نام داده است. این « اتحادیه » برای اولین بار، در سال 1335 هجری شمسی، طبق « اساسنامه مصوب هیئت وزیران »، تشکیل شد و آخرین بار، این « اساسنامه » در سال 1346 هجری شمسی، تغییر یافت. این « اتحادیه » بعد از « انقلاب »، تعطیل شد؛ اما طبق « تصویبنامه تأسیس سازمان شهرداریها » ( مصوب 1365 هجری شمسی « هیئت دولت » )، دوباره، رسمیت پیدا کرد. « سازمان شهرداریها » یک « مؤسسه مستقل و وابسته به وزارت کشور » بوده و دارای « شخصیت حقوقی »، است.
« شهرداری » در چه مناطقی و توسط چه کسی، تشکیل می گردد؟
پس از « انقلاب مشروطیت » اولین قانونی که درباره « شهرداری »ها، به تصویب رسید، « قانون بلدیه » در تاریخ 20 ربیع الثانی 1325 هجری قمری، بود. « قانون بلدیه » مورخ 1325 هجری قمری برای مدت کوتاهی، اجراء شد و در سال 1329 هجری قمری، « دولت » به « انحلال انجمنهای مزبور »، اقدام نمود. از تاریخ انحلال « انجمنهای بلدیه » تا تصویب « قانون جدید بلدیه » ( مصوب 1309 هجری شمسی )، « وزارت کشور » سرپرستی « ادارات بلدیه » را عهده دار گردید. طبق « قانون 1309 هجری شمسی ) »، « سازمان بلدیه » شامل « انجمن بلدی » و « اداره بلدیه »، بود. « انجمن بلدیه » 6 تا 12 نفر عضو داشت و انتخاب آنها بدین ترتیب، بود که « رأی دهندگان » 5 برابر تعداد لازم را انتخاب می کردند و از بین آنها، « هیئت دولت » با « پیشنهاد وزارت کشور »، تعداد لازم را برای 2 سال، معین می کرد. « انجمن بلدیه » فقط، یک « هیئت مشورتی » بود؛ زیرا « عوارض شهری » پس از تصویب « انجمن »، باید به تصویب « هیئت دولت »، می رسید و « بودجه شهر » پس از تصویب این « انجمن »، نیازمند تصویب « وزارت کشور »، بود. « قانون شهرداریها » یکی از « قوانین مهم اداری کشور » ما، به شمار می رود. مطابق « قانون »، در نقاطی که « شهر » شناخته شده اند، « شهرداری » تأسیس می گردد. « شهر » در محدوده جغرافیائی « بخش »، واقع شده است. « اکثریت ساکنان دائمی شهر » در مشاغل « کسب »، « تجارت »، « صنعت »، « کشاورزی »، « خدمات » و « فعالیتهای اداری »، اشتغال داشته، در زمینه « خدمات شهری »، از « خودکفائی نسبی »، برخوردار هستند و حداقل، دارای 000/10 نفر جمعیت، می باشند. « تعیین محدوده شهری » به « پیشنهاد شورای شهر » و با « تصویب وزارتین کشور و راه و شهرسازی » است. همچنین، « حوزه شهری » به نقاطی گفته می شود که در « خارج و داخل محدوده قانونی شهر »، قرار داشته و از « حدود ثبتی و عرفی واحدی »، تبعیت می کنند. « تشخیص و شناخت شهر » منوط به « پیشنهاد وزارت کشور » و « تصویب هیئت وزیران »، است. « نحوه تأسیس و اداره شهرداری درمحدوده قانونی شهر و سایر نقاط واقع در حوزه شهری » را « قانون » معین می کند. در هر محل که « جمعیت » آن حداقل، به 000/5 نفر، برسد، باید « شهرداری » تشکیل شود و « تأسیس شهرداری » در این نقاط، « اجباری » است.
« قانون » به « وزارت کشور »، اجازه داده در نقاط زیر که « جمعیت » آنها به « حد نصاب قانونی »، نرسیده، استثنائاً، « شهرداری » تأسیس نماید: 1- در هر نقطه که از نظر « موقعیت » و « اهمیت »، « تشکیل شهرداری » ضرورت داشته باشد. 2- در نقاطی که فقط، در برخی از فصول سال، « وجود شهرداری » لازم باشد؛ مانند « نقاط ییلاقی »، « کنار دریا »، « آبهای گرم و معدنی » و ... . 3- برای چند محل که به هم، نزدیکند و در مجموع، برای « تشکیل یک شهرداری »، مناسبند. « تشکیل شهرداری » منوط به « تشخیص و تصمیم وزارت کشور »، است.
طبق « آئین نامه اجرائی 1377 هجری شمسی هیئت وزیران »، « شهردار » دارای این ویژگیها، می باشد: 1- وی نباید « صاحب مؤسساتی که تمام یا بخش بزرگی از نیازهای عمومی حوزه عمل شهرداری را تأمین می کند » باشد. 2- او نباید در زمان « تصدی » خود، « ریاست یا عضویت هیئت مدیره یا مدیریت عامل مؤسسات مذکور » را عهده دار باشد. 3- نباید در « معاملات »ی که یک طرف آن « شهرداری » یا « یکی از مؤسسات وابسته به آن » است « ذینفع » باشد.