« سازمان اداری » مربوط به « مؤسسات عمومی »، چگونه است؟
« مؤسسات عمومی وابسته به دولت » از حیطه « قدرت و اختیار وزیران »، خارج نیستند و بر حسب « نوع مشاغل »ی که به عهده دارند، به یکی از « وزارتخانه ها »، وابسته بوده و تحت « نظارت » آنها، « انجام وظیفه » می کنند. اگر « وابستگی » یکی از « مؤسسات » به یک « وزارتخانه »، از روی « اساسنامه قانونی » آن، معلوم نباشد، « رئیس جمهور » شخصاً، « ناظر » و « مسئول حسن اداره آن مؤسسه » در مقابل « مجلس شورا »، می باشد. اگر « مؤسسات عمومی » از طرف « اشخاص عمومی دیگری به جز دولت »، تشکیل شده باشند، تابع آن « اشخاص » و « سازمانها » هستند. « سازمان اداری مؤسسات عمومی » با یکدیگر، متفاوت بوده و هر کدام دارای « اختیارات »ی، هستند که دقیقاً، در « اساسنامه قانونی » آنها، تعیین گردیده است. « مؤسسات »ی که به شکل « شرکت سهامی »، هستند دارای « یک مجمع عمومی »، « یک هیئت مدیره »، « یک مدیر عامل » و « یک هیئت بازرسی »، هستند و « اتخاذ تصمیمات » با « مجمع عمومی » و « اجرای آن تصمیمات » با « هیئت مدیره » و « مدیر عامل »، است. در « شرکتهای دولتی »، « اعضای هیئت مدیره » و « مدیر عامل » را « دولت » برای « مدت معین »ی، منصوب می نماید. « شرکتهای بیمه » و « شرکتهای هواپیمائی ایران » دارای « یک مجمع عمومی »، « یک شورای عالی »، « یک هیئت مدیره » و « یک هیئت بازرسی »، هستند که همه آنها از طرف « دولت »، معین می شوند. « دانشگاه تهران » و « سایر دانشگاههای دولتی » نیز، « شوراها »ئی دارند که « انتخابی » می باشند. بدیهی است بر حسب اینکه « اعضای مجمع عمومی »، « اعضای هیئت مدیره » و « اعضای شوراها » « انتخابی » یا « انتصابی » باشند، « درجه عدم تمرکز و استقلال مؤسسه » بیشتر یا کمتر خواهد بود. « سیستم هیئت مدیره » این امکان را می دهد که « افراد متخصص » به « عضویت مؤسسه »، درآمده و در « تصمیم گیری شرکتها »، « شرکت فعالانه »ای داشته باشند.
« نظام حقوقی » مربوط به « مؤسسات عمومی »، چیست؟
در ابتدای امر، « مؤسسه عمومی » به « واحد سازمانی » ای، اطلاق می شد که « تصدی یک خدمت عمومی » را بر عهده داشت و به طور « مستقل »، آن را با « نظام حقوق عمومی »، اداره می کرد؛ یعنی در کنار « وزارتخانه ها »، یک « خدمت عمومی صرفاً اداری » را با « نظام حقوق عمومی »، اداره می نمود. امروزه، « مؤسسات عمومی » علاوه بر نوع « سنتی » آن، انواع دیگری؛ از قبیل، « بانکها »، « شرکتها »، « مؤسسات انتفاعی دولت » را در برمی گیرد که « امور صنعتی و تجاری دولت » را با « قواعد حقوق خصوصی »؛ به ویژه، « حقوق بازرگانی »، اداره می کنند. امروزه، « مؤسسات عمومی » تابع « حقوق خصوصی » هستند؛ جز در موارد زیر: 1- هنگام « عزل و نصب مدیران مؤسسه » و « تعیین بهای کالاهای تولیدی آنها ». 2- زمانی که این « مؤسسات » طبق « قانون »، از برخی « امتیازات قدرت عمومی »، استفاده می کنند؛ مانند زمانی که برای « رفع نیازهای خود »، از « افراد »، « خلع مالکیت » کنند یا درباره « مشتریان »، « نظامات »ی را وضع کنند یا علیه آنها، « تصمیمات یکجانبه لازم الاجراء » وضع نمایند؛ مانند « قطع آب، برق، گاز و تلفن مشتریان ». 3- در مورد « اموال » آنها که تابع « احکام اموال عمومی » است و « معاملات » آنها نیز، جزء « قراردادهای عمومی و اداری »، محسوب می شود. 4- در « اختلافات » و « دعاوی » که طبق « قانون »، به جای « ارجاع به دادگستری »، از راه « داوری »، « حل و فصل » می شود. 5- در مرحله « تصمیم گیری یا رسیدگی به محاسبات و حسابرسی، توسط دیوان محاسبات عمومی ». در جواب اینکه « آیا « مؤسسات تجاری دولت » به مفهوم « حقوق خصوصی »، « تاجر » هستند یا نه؟ »، باید بگوئیم که ما نمی توانیم « تاجر بودن » آنها را نفی کنیم؛ زیرا در اصل، « تأسیس این قبیل مؤسسات » به دلیل « تجاری بودن فعالیت آنها »، بوده؛ مگر اینکه بخواهیم تعریف دیگری از صفت « تاجر بودن »، ارائه کنیم.
تفاوت « مؤسسات عمومی » و « مؤسسات خصوصی » چیست؟
« تشخیص تفاوت مؤسسات عمومی از مؤسسات خصوصی » حائز اهمیت فراوانی است. « مؤسسات خصوصی » دارای این ویژگیها، هستند: 1- تنها، به حساب « اشخاص خصوصی »، اداره می شوند. 2- این « مؤسسات » تابع « قانون مدنی » یا « قانون بازرگانی » هستند. 3- « وجوه » و « اموال » آنها جزء « اموال خصوصی »، محسوب می شود. 4- « کارمندان این مؤسسات » نیز، تابع « حقوق خصوصی » هستند. 5- « اختلافات » و « دعاوی » آنها در صلاحیت « دادگاههای عمومی »، می باشد. « تشخیص مؤسسه عمومی از غیر آن » مستلزم آن است که به « قوانین »، مراجعه کرده و ببینیم که « قصد قانونگذار » چیست؛ وگرنه صرف « برخورداری این مؤسسات از برخی تسهیلات و معافیتها » از خصلت « خصوصی بودن » آنها، نمی کاهد.
میدان عمل « مؤسسات عمومی » تا کجاست؟
محاسن « نظام مؤسسه عمومی » سبب شده که از قدیم، « دانشگاهها »، « مدارس عالی »، « کتابخانه ها » و « بیمارستانها » به صورت « مؤسسه عمومی »، اداره شوند. امروزه، « نظام مؤسسه عمومی » کاربرد تازه ای یافته که استفاده از آن، در « فعالیتهای بازرگانی و صنعتی دولت » نیز، است. « عملیات مالی دولت » تابع « تشریفات قانون بودجه و محاسبات عمومی » می باشد. « دولت » حق ندارد از حدود « بودجه تصویبی مجلس »، تجاوز کرده و « قانوناً »، نمی تواند « بودجه » 1 سال را در سال بعد، استفاده کند؛ مگر اینکه دوباره، از « مجلس »، اجازه بگیرد. از مواردی که در کاهش « سرعت عمل » و « ثمربخش بودن » « کارهای بازرگانی » - چنانچه توسط « دولت »، انجام می گیرد - مؤثر است، می توان به این موارد، اشاره نمود: 1- اینکه « عملیات مالی دولت » تابع « تشریفات قانون بودجه و محاسبات عمومی » است. 2- مسئله « تهیه « تدارک اجناس مورد نیاز » و « انتخاب افراد » است. « ثمربخش نبودن اجرای کارهای بازرگانی توسط دولت » سبب شده که « ادارات دولتی » در « اجرای عملیات صنعتی و بازرگانی خود »، به « مؤسسات خصوصی »، تأسی جسته و از « طرح سازمانی آنها »، تقلید نمایند. سخنان « طرفداران مکتب لیبرال » که می گویند: « « دولت » « بازرگان خوب »، « صنعتگر خوب » و « کشاورز خوب »ی نیست. » در اتخاذ « رویه تقلید از مؤسسات خصوصی در اجرای عملیات بازرگانی و صنعتی توسط دولت »، مؤثر بوده است. در کشورهای در حال توسعه، علت اساسی « دخالت دولت در امور اقتصادی » آن است که « انجام این عملیات » برای « اشخاص عادی » - که فاقد « سرمایه کافی » و « اطلاعات فنی لازم » هستند - مقدور نیست. در ایران، از زمانی که « توسعه اقتصادی، صنعتی و عمرانی » به عنوان « تضمین استقلال سیاسی »، مورد توجه قرار گرفت، « دولت » مجبور به دخالت، شد و « شرکتها » و « مؤسسات »ی تأسیس نمود.
« مؤسسات عمومی » راهی برای ایجاد « عدم تمرکز اداری »
همه « مؤسسات عمومی » دارای « شخصیت حقوقی »، نبوده و « مؤسسه عمومی غیرمتمرکز » به شمار نمی روند. « شرط تحقق عدم تمرکز » « وجود شخصیت حقوقی سازمان مورد نظر » است. « استقلال مؤسسات عمومی » به صورت « مطلق »، نیست؛ بلکه « وزیران » نسبت به آنها، « نظارت » اعمال می کنند. « مؤسسه دارای شخصیت حقوقی مستقل » می تواند اعمال زیر را انجام دهد: 1- « معاملات » را انجام دهد یا « کمک » یا « هدایا »ئی را از « اشخاص »، قبول کند. 2- به طرفیت « دولت » یا « اشخاص دیگر »، « اقامه دعوا » نموده یا از « دعاوی طرح شده علیه خود »، دفاع کند. 3- در صورت « ورود زیان » به دیگری، از « اموال اختصاصی خود » که « وثیقه کلی دیون و تعهدات » او است، « خسارت » بپردازند. « مؤسسات عمومی » را به لحاظ « هدف »ی که دارند، می توان به 2 دسته، تقسیم کرد: 1- « انتفاعی ». 2- « غیرانتفاعی ». « موسسات انتفاعی » آنهائی هستند که تنها، به « سود مادی »، توجه دارند؛ مانند « بانکها »، « کارخانه ها »، « شرکتهای بازرگانی »، « معادن دولتی » و ... ؛ در صورتی که « مؤسسات غیرانتفاعی » « مؤسسات »ی هستند که در پی « سود مادی »، نیستند؛ مانند « دانشگاهها »، « مراکز علمی و پژوهشی »، « برخی از بیمارستانها و بنگاههای نیکوکاری ای که برای اداره امور علمی، فرهنگی و خیریه، تشکیل شده اند » و ... .
« شرکتهای دولتی » و « مؤسسات انتفاعی دولت » از « مؤسسات عمومی »، هستند و با یکدیگر، تفاوتهائی دارند. « فرم سازمانی » مربوط به « شرکتهای دولتی »، اصولاً، « شرکت سهامی » بوده و نابع « قانون بازرگانی » می باشد. آنها مانند یک « تاجر »، عمل می کنند و تمام « سرمایه » آن متعلق به « دولت »، است؛ اما « مؤسسات انتفاعی دولت »؛ مانند « کارخانه ها » و « معادن »، « مؤسسات انتفاعی ساده » هستند و « تاجر » محسوب نمی گردند. این « مؤسسات » مانند « افراد »، « اموال »ی دارند که آن را بهره برداری می کنند و از حیث « بهره برداری از اموال شخصی »، تابع « حقوق خصوصی » هستند. استثنائاً، برخی امور آنها؛ مانند « انتصاب هیئت مدیره »، « تعیین بهای کالاهای تولیدی » و ...، به وسیله « دولت »، انجام می شود. مفهوم « شرکت » درباره « شرکتهای دولتی »، صدق نمی کند؛ زیرا لازمه « شرکت » « وجود حداقل، 2 شریک » است؛ در صورتی که در « شرکتهای دولتی »، تمام « سرمایه » به « دولت »، تعلق دارد.
همچنین، از نظر « شمول قانون استخدام کشوری »، « مؤسسات عمومی » و « دستگاههای اجرائی » به 2 دسته، تقسیم می شوند: 1- « مؤسسات »ی که « مشمول قانون استخدام کشوری »، هستند. 2- « دستگاهها »ئی که از « قانون استخدامی ویژه »ای، تبعیت می نمایند. به علاوه، طبق « قانون محاسبات عمومی »، « مؤسسات عمومی » 3 گروهند: 1- « مؤسسات دولتی » ای که طبق « قانون »، ایجاد و زیر نظر یکی از « قوای سه گانه »، اداره می شوند و عنوان « وزارتخانه » ندارند. 2- « شرکتهای دولتی » ای که با اجازه « قانون »، به صورت « شرکت »، ایجاد می شوند؛ به شرط آنکه بیش از 50 درصد « سرمایه » آن، متعلق به « دولت »، باشد. 3- « مؤسسات عمومی غیردولتی » ای که طبق « قانون »، برای « انجام خدماتی با جنبه عمومی »، تشکیل می شوند. « تصویب تشکیل مؤسسات عمومی غیردولتی » در صلاحیت « مجلس شورای اسلامی »، است. طبق « قانون محاسبات عمومی »: « « شرکت » های ایجادشده از طریق « مضاربه »، « مزارعه » و امثال اینها که برای به کار انداختن « سپرده »های اشخاص، نزد « بانکها »، « مؤسسات اعتباری » و « شرکتهای بیمه »، شکل گرفته اند از نظر این « قانون »، « شرکت دولتی » نیستند. » منظور از به کار بردن کلمه « غیردولتی »، در « مؤسسات عمومی غیردولتی »، مستثنی کردن این « دستگاه »ها از « شمول مقررات مالی، محاسبات عمومی و استخدام کشوری »، است.