« نظام واگذاری اختیارات فوق العاده » یا « نظام عدم تراکم اداری » چیست؟
« نظام واگذاری اختیارات فوق العاده ( نظام عدم تراکم ) » نوعی « تمرکز اداری » است که در آن، برخی از « اختیارات تصمیم گیری و ستادی »، به « مقامات قوه مرکزی » در « شهرستانها »، داده می شود و هدف از آن، « حذف تشریفات زائد » و « دفع تراکم در مرکز » و « تأمین حسن اداره امور » و « سرعت عمل در کارها » می باشد. « واگذاری اختیارات فوق العاده » در حقیقت، نوعی « تمرکز اداری » به شمار می رود؛ زیرا در هر صورت، « اعطاء و واگذاری اختیارات » به نفع « مأموران دولت مرکزی »، به عمل می آید؛ نه « مقامات » دیگر. صرف « انتقال بخشی از اختیارات وزیران به مأموران آنها در شهرستانها یه به سطوح پائین مدیریت » ماهیت این « نظام » را که « تمرکز اداری » است تغییر نمی دهد. « محاسن » « نظام اعطای اختیارات فوق العاده » از قرار ذیل، می باشد: 1- در این « نظام »، از « اختیارات » « مأموران دولت » در « قوه مرکزی »، کاسته شده و به همان نسبت، به « اختیارات » « مأموران دولت » در « شهرستانها »، افزوده می گردد. 2- اگر در این « نظام »، از روی « اعتدال » و « احتیاط »، عمل شود، تا حد زیادی، از « تراکم » و « کندی جریان امور » در « مرکز »، کاسته شده و بسیاری از « مشکلات اداری »، حل می شود. 3- برخی امور در « محل »، به نحو بهتری، انجام می گیرد تا در « مرکز » و از این نظر، « نظام واگذاری اختیارات فوق العاده » برای « حسن اداره کشور »، مفیدتر است. 4- در صورتی که در کشور، « دستگاه » مجهزی برای « نظارت » و « بازرسی »، باشد، این شیوه از « تمرکز محض »، مفیدتر خواهد بود و « مأموران » بیشتر، به « محل مأموریت » خود، علاقه و دلبستگی پیدا خواهند کرد. 5- « سبک اداره » کشور ما در زمانهای گذشته، عملا، به همین ترتیب، بوده است.
البته این « نظام » « معایب »ی را نیز، داراست که به موارد ذیل، می توان اشاره نمود: 1- وقتی « مأمور »ی برای « اداره محل »ی، با « اختیارات تام »، منصوب می شود، بیرون از « پایتخت »، « مأموریت » خود را فراموش می کند و اگر « دولت مرکزی » ضعیف باشد، « نظم » و « انضباط » موجود در « ادارات محلی » را فلج می سازد. 2- چون هر یک از رؤسای « ادارات محلی »، بر طبق سلیقه خود، عمل می کنند، ایجاد « وحدت نظر » در « اداره امور » و تعقیب یک « سیاست واحد » در کشور، « غیرعملی » می شود؛ تا آنجائی که گاه، « مصالح ملی » فدای « منافع محلی » می گردد. 3- این « نظام » قادر یه « تأمین نیازهای اصلی » مردم مناطق کشور، نیست و گاه، « آرمان »، « استقلال خواهی » و « گرایشهای دموکراتیک » را ارضاء نمی کند.
« نظام تمرکز اداری » چیست؟
ویژگیهای « نظام متمرکز » از قرار ذیل، است: 1- « نوعی اداره کردن امور » تحت یک « فرماندهی »، است. 2- در آن، تمام « سازمانهای اداری » « شبکه واحد »ی محسوب شده و در مجموع، یک « شخصیت حقوقی » را تشکیل می دهند. 3- در این نظام، « استانها » و « شهرستانها » « تقسیمات اداری » ساده ای هستند که در قالب آن، « مأموران مرکزی » امور را اداره می کنند. این « تقسیمات » هیچ گونه « شخصیت حقوقی » نداشته و تابع اوامر « مرکز » هستند. 4- برای تحقق « تمرکز اداری »، باید « اختیارات » ذیل در دست « قوه مرکزی »، باشد: الف- « اختیار تصمیم گیری » ب- « اختیار اجرائی ». همچنین، دو نوع « تمرکز » وجود دارد: 1- « تمرکز کلی » 2- « تمرکز محلی ». در صورتی که « قوه مرکزی » عهده دار « تمامی امور شهرستانها » - اعم از « ملی » و « محلی » - باشد، « تمرکز » به صورت « کلی »، است و در صورتی که « قوه مرکزی » فقط، « مسئول اداره امور ملی » باشد، « تمرکز » به شکل « جزئی »، خواهد بود. « اداره مستقل و مستقیم امور » ایجاب می کند « نیروی اجرائی لازم » در اختیار « قوه مرکزی »، باشد و نیز، « مأموران اجرائی » کاملاً، تابع این « قوه »، بوده و توسط آن، « عزل » و « نصب » شوند. نتایج عملی « تمرکز » عبارتند از: 1- « وحدت شخصیت حقوقی ». 2- « سلسله مراتب اداری ». 3- « کنترل سلسله مراتبی ». منظور از « وحدت شخصیت حقوقی »، در « نظام متمرکز »، این است که: 1- در این « نظام »، « مراکز اخذ تصمیم » « وزیران » هستند که « قوه مرکزی » را شکل می دهند که به انضمام « تقسیمات » آن در سراسر کشور، در مجموع، « شخصیت حقوقی دولت » را تشکیل می دهند. 2- « دارائی » آنها همان « دارائی دولت » و « بودجه » آنها همان « بودجه عمومی دولت » است و « امور مالی » آنها نیز، تابع « قانون بودجه و محاسبات عمومی »، می باشد. 3- تمام « مأموران » آنها « مستخدمین دولت » بوده و از « حقوق و مزایای استخدام کشور »، استفاده می کنند و تمامی « اعمال حقوقی » و « اعمال غیرحقوقی » آنها به نام « دولت »، انجام می گیرد.
همچنین، مقصود از « سلسله مراتب اداری »، یک « رابطه سازمانی » است که « سرپرستان اداری » و « افراد زیردست » را به هم، متصل می سازد و سبب می گردد « دستورات صادرشده » از طرف « وزیر »؛ به صورت جزء به جزء، توسط « مأموران »ی که در درجات پائین « سلسله مراتب »، قرار دارند، اجراء، از « تصمیم گیریهای متناقض »، جلوگیری و « وحدت » و « نظم » در « دستگاه »، حفظ شود.
« کنترل سلسله مراتبی » نیز، « اختیارات »ی است که « قانونگذار » به « مافوق اداری »، داده است تا او بتواند « نظم » را در « دستگاه اداری »، برقرار نموده و آن را به گونه ای که می خواهد، « اداره » کند. « قدرت سلسله مراتبی مافوق » زمانی تحقق می یابد که: 1- « مأموران » از « دستورات مافوق »، پیروی کنند. 2- در صورت سرپیچی « مأموران » از « دستورات »، « مافوق » بتواند « اعمال » آنها را « ابطال » یا « تصحیح » نماید. « کنترل سلسله مراتبی » شامل « اختیارات » زیر، می باشد: 1- « اختیار » دادن « دستور » و « آموزش » توسط « مافوق » به « مادون »، به صورت « احکام خاص » و « انفرادی » یا به صورت « بخشنامه ». 2- « اختیار » شخص « مافوق » در « ابطال اعمال غیرقانونی مأموران مادون خود » یا « اصلاح »، « تغییر » یا « تعلیق » آنها. 3- « اختیار » شخص « مافوق » بر « تعلیق تصمیمات مادون خود »، با موافقت قبلی خود ( اختیار موافقت قبلی خود ). 4- « اختیار » شخص « مافوق » نسبت به « مأموران مادون خود ». « مافوق » نمی تواند به جای « مادون »، « تصمیم » گرفته و آن را « اجراء » کند. این عمل « نظم سلسله مراتبی » را به هم، می زند و « مادون » در « دستگاه اداری »، « علت وجودی خود » را از دست می دهد.
« تمرکز اداری » دارای « محاسن » و « مزایا »ی زیر، است: 1- بهترین وسیله « مدیریت » در کشورهائی که « افراد » هنوز، با « حقوق و تکالیف اجتماعی خود »، آشنا نشده اند و « وحدت ملی » آنها مستحکم نگردیده است. 2- بهترین وسیله برای « اداره امور عمومی مهم »، می باشد؛ زیرا در آن، « هزینه اداره امور » به طور عادلانه، بین تمام « افراد » کشور، تقسیم و سرشکن می شود. 3- « تمرکز اداری » موجب « یکنواخت شدن مؤسسات و مقررات » و در نتیجه، سبب « صرفه جوئی در « هزینه امور »، است. البته این « نظام » دارای معایبی، است که از قرار ذیل، هستند: 1- این « نظام » « مأموران دولت » را که کورکورانه، از « دستورات »، پیروی می کنند « مطیع محض » بار آورده و « فکر ابتکار » و « قدرت تصمیم گیری » را از آنان، سلب می نماید. 2- این « نظام » « کاغذبازی » و « دیوانسالاری » را رواج می دهد؛ زیرا « نمایندگان دولت مرکزی » در نقاط مختلف کشور، « انجام وظیفه » می کنند. 3- این « نظام » غالباً، مانع « حسن اداره امور » است؛ زیرا « مأموران دولت » از « مرکز »، منصوب می شوند و در اکثر موارد، « اهل محل » نیستند و کمتر، به « امور محلی »، بصیرت کامل دارند.
انواع « سبک مدیریت امور اداری کشور » چیست؟
از لحاظ « اداری »، « امور عمومی » دو قسم هستند: « ملی » و « محلی ». اموری که همه افراد از « منافع » آن، سود می برند « امور ملی » نامیده می شود؛ به طور مثال، « دفاع از کشور »، « برقراری نظم در جامعه »، « اجرای عدالت در کشور »، « حفظ روابط با دول بیگانه »، « توسعه فرهنگ و حفظ آثار ملی »، « ایجاد راه بین شهرستانها و استانها » جزء « امور ملی »، هستند. در مقابل، به اموری که مربوط به « محل » یا « منطقه »؛ مثل « ده » یا « شهر »، می باشد، « امور محلی » گفته می شود؛ برای نمونه، « ایجاد شبکه آب، برق، گاز، تلفن و فاضلاب »، « احداث خیابانها »، « تأمین نظافت »، « تأسیس مدارس »، « تنظیم ترافیک »، « نگهداری ایتام و مستمندان » و « انجام اموری که برای تأمین نیازهای روزانه اهالی ده یا شهر، ضروری است » جزء « امور محلی »، محسوب می گردند. « امور محلی » واقعیتی هستند که « اهالی محل » نسبت به « حسن اداره آنها »، « ذینفع » و « علاقمند » و در « اجرای آنها »، « منافع مشترک »ی دارند. در تقسیم « امور » به « محلی » و « ملی »، مرز مشخصی میان آنها، وجود ندارد. « سبک مدیریت امور » که در آن، « اداره امور محلی » به خود « اهالی »، سپرده می شود، « عدم تمرکز اداری » نامیده می شود. در برخی از کشورها؛ مانند انگلستان، فرانسه، بلژیک و از جمله، ایران، « امور ملی » در سراسر کشور، به ترتیب « تمرکز » و « امور محلی » به ترتیب « عدم تمرکز »، اداره می شوند. در برخی از کشورها نیز، علاوه بر « امور اداری محلی »، اداره بسیاری از « امور ملی » و « امور سیاسی » هم، به خود « محل »، سپرده شده است که آن را « عدم تمرکز سیاسی » یا « فدرالیسم » می نامند. نمونه بارز آن « ایالات متحده آمریکا » می باشد. در « نظام عدم تمرکز سیاسی »، « ایالات » « دول حقیقی » هستند که هر یک قوای « مقننه »، « مجریه » و « قضائیه » خاص خود را دارند و فقط، بخشی از « امور ملی »؛ مانند « دفاع ملی » و « اداره سیاست خارجی » که بین تمام « دول »، « جزء مشترک » هستند از طرف « دولت مرکزی »، به ترتیب « تمرکز »، اداره می شوند.
میان « عدم تمرکز اداری » و « عدم تمرکز سیاسی ( فدرالیسم ) »، اختلاف « ماهوی »ای وجود ندارد؛ بلکه اختلاف آنها در « میزان و درجه صلاحیتها و اختیارات »، است. « عدم تمرکز اداری » در چهارچوب یک « دولت بسیط »؛ آن هم، در « امور اداری » و « امور اجرائی »، است. در « فدرالیسم »، « عدم تمرکز » حتی شامل « قوه مقننه » و « قوه قضائیه » نیز، بوده و هر « دولت » عضو « قانون اساسی » خود را دارد و مستقل از « قوای حاکمه دولت مرکزی »، عمل می کند. در کشوری که « رشد سیاسی و اجتماعی » افراد آن بیشتر است، « عدم تمرکز اداری » بهترین و مناسبترین شیوه « اداره » می باشد. در کشورهائی که « وحدت سیاسی و ملی » آنها ضعیف و خطر « تجزیه » و « هرج و مرج » در بین، باشد، « سیاست دولت » بر « تمرکز »، است.
« هیئت وزیران » چه اختیارات و وظائفی دارد؟
« وزراء » علاوه بر اینکه به تنهائی، « مسئول مشاغل اختصاصی وزارتخانه خود » هستند، به اتفاق، در « کلیات امور »؛ یعنی « اموری که به تصویب هیئت وزیران، رسیده اند »، در مقابل « مجلس »، « مسئول » و « ضامن اعمال یکدیگر » می باشند. « وزراء » به اتفاق، « هیئت »ی را تشکیل می دهند که « هیئت وزیران » یا « هیئت دولت » یا « کابینه » نامیده می شود و « ریاست » آن با « رئیس جمهور » و در « غیاب » وی، با « معاون اول رئیس جمهور »، است. « هیئت وزیران » پس از « رئیس جمهور »، « عالیترین مقام سیاسی و اداری کشور » می باشد. « وظائف هیئت وزیران » اصولاً، « سیاسی » و مربوط به « برنامه های دولت »، « سیاست داخلی و خارجی کشور »، « روابط دولت با قوه مقننه » و « روابط دولت با کشورهای خارجی »، می باشد. « مصوبات هیئت وزیران »؛ اعم از « سیاسی » یا « اداری » و اعم از مسائل « کلی » یا « جزئی »، در اصطلاح، « تصویبنامه » نامیده می شوند. اگر « مصوبات هیئت وزیران » به شکل « آئین نامه »، باشد، جزء « مقررات عمومی »، محسوب و رعایت آن بر « عموم »، الزامی است. « تصویبنامه های هیئت وزیران » از لحاظ « سلسله مراتب اداری »، بر « تصمیمات و آئین نامه های وزیران »، مقدم است. « محل و ترتیب تشکیل جلسات و مذاکرات هیئت وزیران » تابع « قواعد عرف و عادت »، می باشد.
شرایط انتقال اختیارات « وزیر » به دیگران، چیست؟
در هر « وزارتخانه »، « صاحب اصلی اختیارات » شخص « وزیر » می باشد که در مقابل « مجلس شورای اسلامی »، « مسئول » و « جوابگو » است. گاه، علاوه بر « وزیر »، برخی از « مقامات وزارتخانه »، « تصمیمات »ی گرفته و اجراء می کنند. « اختیارات » این « مقامات » یک « صلاحیت ذاتی و اصلی » نیست؛ بلکه ناشی از « تفویض اختیارات یا کفالت »، است که هر دو « استثناء بر اصل » محسوب می گردند. علت اینکه « تصمیمات » سایر « مقامات وزارتخانه »؛ غیر از « وزیر »، « استثناء بر اصل » شمرده می شود این است که « مأموران دولت » برخلاف « افراد » که « حق توکیل » دارند، نمی توانند در مورد « مشاغل اداری » خود، به دیگران، « وکالت دهند؛ زیرا « استخدام » جنبه « شخصی » دارد. « قانونگذار » « انتقال صلاحیت و اختیارات » را در موارد ذیل، « جایز » دانسته است: 1- « کفالت اداری ». 2- « تفویض اختیار ». 3- « تفویض امضاء ». « کفالت » ترتیبی است که به موجب آن، در غیاب « متصدی »، شخص دیگری به طور موقت، انجام امور مربوط به آن « مقام » را بر عهده می گیرد. در اصطلاح « اداری »، کارمندی که به طور موقت، « قائم مقام شغل بالاتر »ی می گردد را « کفیل » می نامند. در غیاب « متصدی هر مقامی »، « معاون » او - به خودی خود - « کفیل » آن « مقام » است. به طور کلی، در « ترتیب واگذاری اختیارات به شکل کفالت اداری »، چنانچه « قانون » ترتیب خاصی را پیش بینی نکرده باشد، « حق تعیین کفیل » با « وزارتخانه »، است. « کفیل » فقط، « اعمال »ی را می تواند انجام دهد که « متصدی » قبلی انجام می داده و انجام « اعمال »ی که به طور « متعارف »، جزء « وظائف » آن « مقام »، نبوده یا مربوط به « کارهای زمان کفالت »، نیست « قانونی » نمی باشد.
همچنین، « مقررات و عرف اداری » اجازه می دهد برخی از « مقامات »، در صورت « اقتضاء » و « کثرت کار »، بتوانند برای « صرفه جوئی در وقت و انرژی »، « اجرای اختیارات غیراساسی خود » را به « مقامات مادون »، واگذار نمایند؛ به گونه ای که « گیرنده اختیار » « مکمل وجودی دهنده اختیار » محسوب شود. این عمل را « تفویض اختیار » می نامند. « تفویض اختیار » از نظر « صرفه جوئی در وقت و انرژی »، « تقسیم کار » و « بالا بردن بازده آن »، دارای « منافع » و « مزایا »ی غیر قابل انکاری، است؛ ولی همیشه، « مفید » نیست. آن جائی که « متصدی مقام » بتواند « به تنهائی »، کار خود را انجام دهد یا آن جائی که « بیم لوث شدن مسئولیت » در بین، باشد، « تفویض اختیار » « مفید » نخواهد بود. در « تفویض اختیار »، « رضایت تفویض کننده » « شرط لازم » است و « بدون رضایت او » عمل « تفویض » صورت نمی گیرد. برای « تفویض اختیار »، باید « موارد تفویض » و « اشخاصی که به نفع آنها، می توان تفویض اختیار کرد » در « قانون »، پیش بینی شده باشد. یکی از ضوابطی که در « تفویض اختیار »، باید همیشه، در نظر گرفته شود « سوددهی » است که منظور از آن، « دست یافتن به دقت و سرعت بیشتر در تصمیم گیری » است تا با آن، « سود بیشتر »ی عاید « سازمان » گردد. آن جائی که « تفویض اختیار » موجب « افزایش بی مورد کارمندان و هزینه های اداری »، شود یا سبب « لوث شدن مسئولیت »، گردد، « سودمند » نیست. در « تفویض اختیار »، بدون « کنترل » و « نظارت »، « واگذاری اختیار » عملی « بی فایده » خواهد بود. شرایط صحت « تفویض اختیار » نیز، از قرار ذیل، می باشد: 1- فقط، می بایست « بخشی از اختیارات » را « تفویض » نمود. 2- « مقامات دولتی » حق ندارند « اختیارات اساسی خود » را « تفویض نمایند. 3- « تفویض اختیار » باید « صریح » و « کتبی » باشد. به علاوه، « تفویض اختیار » دارای آثاری، است که از قرار ذیل، می باشند: 1- « اختیاردهنده » هر موقع که مقتضی بداند، می تواند « اختیارات واگذارشده » را « لغو » کرده و خود « اجرای آنها » را بر عهده گیرد. 2- « تفویض اختیارات » از « اختیاردهنده »، « سلب مسئولیت » نمی کند و وی « حق نظارت بر اجرای صحیح کارها » را دارد و گاهی، بدون احتیاج به « لغو قبلی اختیارات »، می تواند برخی از کارها را خودش انجام دهد. 3- مرگ « تفویض کننده » موجب « ابطال و لغو اختیارات »، نمی شود. 4- چون « تفویض اختیار » جنبه « قراردادی » ندارد، رضایت « گیرنده اختیار » لزومی نداشته و به محض « تفویض »، جزء « وظائف اداری » شخص « گیرنده »، قرار می گیرد. « مسئولیت تفویض کننده اختیار » از نظر « نظارت »، بوده و « مسئولیت گیرنده اختیار » نیز، « مسئولیت مباشر » خواهد بود. به طور کلی، « قوانین » ما درباره « صلاحیت »، « کفالت »، « تفویض اختیارات » و « تشریفات مربوط به معرفی و اعلان امضاء »، « ناقص » بوده و بیشتر، ناشی از « عرف و رسوم اداری »، می باشد.
به علاوه، « تفویض امضاء » جنبه « اعتماد شخصی » دارد و با « تغییر تفویض کننده » یا « تغییر گیرنده امضاء »، از بین می رود. در « تفویض امضاء »، اگر « جرم »ی واقع شود، « مسئولیت » امر متوجه « تفویض کننده »، است و « مسئولیت » شخص « تفویض گیرنده » بر حسب « اوضاع و احوال »، در باب « شرکت یا معاونت در ارتکاب جرم »، خواهد بود. « تفویض اختیار » یا « تفویض امضاء » منوط به « اجازه مقررات سازمانی »،است و ضمناً، موضوع باید به آگاهی افراد « ذینفع » ( کارمندان )، برسد. طبق « قانون اساسی »، در صورت « فوت، کناره گیری یا عزل رهبر »، تا هنگام « معرفی رهبر جدید »، « شورا »ئی مرکب از « رئیس قوه قضائیه »، « رئیس جمهور » و « یکی از فقهای شورای نگهبان »، « وظائف رهبری » را به طور « موقت »، به عهده می گیرد. همچنین، طبق همین « قانون »، در صورت « فوت، عزل، استعفاء، غیبت یا بیماری بیش از 2 ماه رئیس جمهور » یا در « مدتی که « دوره ریاست جمهوری » به پایان رسیده و هنوز، رئیس جمهور جدید انتخاب نشده »، « معاون رئیس جمهور » با موافقت « رهبر »، عهده دار « مسئولیت »های وی، خواهد بود. در صورت « فوت معاون اول » و در صورتی که « رئیس جمهور » « معاون اول » نداشته باشد، « مقام رهبری » فرد دیگری را به جای او، منصوب می کند.