« تقسیمات کشوری » در ایران به عهده کیست و چگونه است؟
برای « اداره امور » و به منظور « تقسیم کار »، کشور ایران به « استانها »، « شهرستانها »، « بخشها » و « دهستانها »، تقسیم شده است. اولین « قانون » درباره « تقسیمات کشور و « وظائف حکام »، « قانون تشکیل ایالات و ولایات و دستورالعمل حکام » ( مصوب 14 ذیقعده 1325 هجری قمری ) بود. طبق اولین « قانون » درباره « تقسیمات کشور »، ایران به 4 « ایالت » بزرگ « آذربایجان »، « خراسان »، « فارس » و « کرمان و بلوچستان »، تقسیم می شد. هر کدام از این 4 « ایالت » بزرگ ایران، به چند « ولایت »، هر « ولایت » به چند « بلوک » و هر « بلوک » به چند « قصبه »، تقسیم می شد. به موجب « قانون تقسیمات کشور و وظائف فرمانداران و بخشداران » ( مصوب 1316 هجری شمسی )، ایران به 10 « استان » و 49 « شهرستان »، تقسیم شده بود. هر « استان » به چند « شهرستان »، هر « شهرستان » به چند « بخش »، هر « بخش » به چند « دهستان » و هر « دهستان » به چند « قصبه » و « ده »، تقسیم می شد. طبق « قانون تقسیمات کشوری » ( مصوب 1316 هجری شمسی )، « وزارت کشور » اختیار داشت با تصویب « هیئت وزیران »، « تقسیمات کشور » را تغییر دهد و پس از « آزمایش مقدماتی »، « تقسیمات قطعی » را به تصویب « مجلس »، برساند. « قانون تقسیمات کشوری » ( مصوب 1316 هجری شمسی ) در سال 1362 هجری شمسی، جای خود را به « قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری » ( مصوب 15 تیر 1362 هجری شمسی ) « مجلس شورای اسلامی » و « آئین نامه های اجرائی » ( مورخ 1363 هجری شمسی )، داد. چون « قانون تقسیمات کشوری » ( مصوب 1362 هجری شمسی ) « تقسیمات کشوری » سابق را رسماً، « نسخ » نمی کند و اجرای « قانون » جدید نیز، مستلزم وضع « آئین نامه های اجرائی » و « تصویبنامه های هیئت وزیران »، است، از این رو، « قانون مصوب 1316 هجری شمسی » حداقل، در بخشهائی که با « قانون مصوب 1362 هجری شمسی »، « مغایر » نباشد، « اجراء » می شود. به موجب « قانون تقسیمات کشوری » ( مصوب 1362 هجری شمسی )، « عناصر تقسیمات کشوری » شامل « روستا »، « دهستان »، « شهر »، « بخش »، « شهرستان » و « استان »، است. این « عناصر » به تأیید « شورای نگهبان »، رسیده است. از لحاظ « اداری »، « دهستان » تابع « بخش »، « بخش » تابع « شهرستان »، « شهرستان » تابع « استان » و « استان » تابع « تشکیلات مرکزی دولت »، است. مطابق « قانون مصوب 1362 هجری شمسی »، « رعایت محدوده تقسیمات کشوری » برای تمامی « سازمانهای اداری ( اجرائی و قضائی ) » و « نهاد انقلاب اسلامی »، لازم است. در « رعایت محدوده تقسیمات کشوری »، مطابق « قانون 1362 هجری شمسی »، تنها، « نیروی نظامی » و « حوزه های انتخاب مجلس قانونگذاری » « مستقل » هستند. « نیروی انتظامی » در هر « محدوده » از « تقسیمات کشوری »، با اطلاع « نماینده سیاسی دولت »، عمل می کنند. « محدوده حوزه های انتخاب مجلس قانونگذاری » را نیز، « قانون » تعیین می نماید. طبق « قانون تقسیمات کشوری » ( مصوب 1362 هجری شمسی )، هر گونه « انتزاع »، « الحاق »، « تبدیل »، « ایجاد »، « ادغام » و « تعیین و نغییر نام » واحدهای تقسیمات کشوری »؛ به جز « استان »، بنا به پیشنهاد « وزارت کشور » و تصویب « هیئت وزیران »، « امکانپذیر » است. به موجب « اصلاحیه قانون تقسیمات کشوری » ( مصوب 1372 هجری شمسی )، « راه آهن » و « بانکها » نیز، می توانند خارج از چارچوب « قانون 1362 هجری شمسی »، طبق « قوانین خاص خود »، نسبت به « ایجاد نهادهای اداری »، اقدام کنند.
تاریخچه « نظام تمرکز اداری » و « نظام عدم تمرکز اداری » در ایران
« سبک اداره » کشور ما تا قبل از « مشروطیت »، به شکل « تمرکز »، بود. « دولت هخامنشی » « سیاست تمرکز » داشت و « داریوش » امپراطوری را به 20 ایالت؛ به نام « ساتراپی »، تقسیم کرده بود که همه طبق نظر « شاه »، « انجام وظیفه » می کردند. در زمان « اشکانیان »، « مرکزیت دولت » از هم، پاشیده شد و « حکام » قدرت فوق العاده ای یافتند. به همین جهت، برخی از مورخین، این دوره را « دوره ملوک الطوائفی ایران باستان » نامیده اند. در دوره « ساسانیان »، دوباره، « مرکزیت » شدیدی به وجود آمد و نفوذ « دولت مرکزی » در سراسر کشور، بسط یافت. « دولت اسلامی » نیز، « تمرکز » کافی داشت و تمام « اختیارات » از شخص « خلیفه »، ناشی می شد و « حکام » از طرف او، « عزل » و « نصب » می شدند. قدرت « دول اسلامی عرب » دیری نپائید که رو به ضعف، نهاد و « امپراطوری اسلامی » به کشورهای متعددی، تقسیم شد و بعدها، « مرکزیت » مختصر آن هم، با حمله « چنگیز » و « تیمور »، از بین رفت. از « دوره صفویه » به بعد، « نفوذ مرکز و دولت ملی » دوباره، در سراسر کشور، توسعه یافت. پیش از « مشروطیت »، « تمرکز » در ایران، بیشتر، به شکل « ظاهری » و « صوری »، بود. هر چند، رسماً، همه « مأموران » تابع « مرکز »، بودند؛ اما در عمل، خود همه کارها را در دست داشتند. پس از « مشروطیت » در ایران، « سازمان اداری کشورهای غربی » نمونه و سرمشق قرار گرفتند. پس از « مشروطیت »، طبق « متمم قانون اساسی منسوخ 1325 هجری قمری » و « قانون انجمنهای ایالتی و ولایتی » ( مصوب 1325 هجری قمری ) و « قانون بلدیه » ( مورخ 1325 هجری قمری )، برای « اداره امور شهرستانها »، « نظام عدم تمرکز » تصویب شد و مقرر شد « امور محلی » توسط « انجمنهای ایالتی و ولایتی و بلدی »، اداره شوند. هدف « بنیانگذاران مشروطیت » از تشکیل « انجمنهای ایالتی و ولایتی و بلدی »، « شرکت دادن افراد در اداره امور محلی خود » و « جلوگیری از استبداد حکمرانان و ولات » بود؛ اما علت شکست « انجمنهای ایالتی و ولایتی » این بود که « قوانین » آنها مطابق با « مقتضیات زمان »، نبود و تنها، از « کشورهای خارج »؛ به ویژه، « فرانسه » و « بلژیک »، اقتباس شده بود. « انتخابات انجمنهای ایالتی و ولایتی » ثابت کرد که هنوز، « افراد » به « رشد کافی »، نرسیده اند. « انجمن »های مزبور در اثر « مداخله دولت » یا « افراد ناصالح و متنفذ »، نتایج مطلوب را نداد و موجب « هرج و مرج » و « بی نظمی »، گردید. « انجمنهای ایالتی و ولایتی » از دوره های اولیه « قانونگذاری » به بعد، دیگر، تشکیل نیافت. « قانون بلدیه » نیز، به موجب « قانون بلدیه 30 اردیبهشت 1309 هجری شمسی »، به طور رسمی، منسوخ شد. یک بار دیگر، « آزادیهای سیاسی » بعد از شهریور 1320 هجری شمسی، نضج گرفت و « اعطای استقلال به شهرستانها » و « شرکت دادن مردم در اداره امور خود » مورد توجه، قرار گرفت. در راستای « آزادیهای سیاسی » ایجادشده بعد از شهریور 1320 هجری شمسی، « دولت » نیز، « لوایح »ی را تهیه و تقدیم « مجلس »، نمود که از آن جمله، می توان به « لایحه قانون شهرداریها » ( مصوب 1328 هجری شمسی )، اشاره کرد.
محاسن و معایب « نظام عدم تمرکز اداری » چیست؟
« عدم تمرکز اداری » دارای « محاسن »ی است: 1- از نظر « روانشناسی »، این « نظام » موافق با « تمایلات بشری »، است. « افراد » از اینکه « حکومت مرکزی » در تمام « امور اداری » مربوط به آنها، دخالت کند، سخت بیزار بوده و علاقه به « مشارکت »، دارند. 2- از نظر « سیاسی »، این « نظام » در کشوری با اختلافات نژادی، مذهبی و آداب و رسوم مختلف و متفاوت، از حیث « شرایط جغرافیائی و اقتصادی »، بهترین « سبک اداره » است؛ چرا که هر « ناحیه » را طبق « نیازها و مقتضیات محلی »، « اداره » می کند. 3- از نظر « اداری » و « فنی »، « امور محلی » به وسیله « مأموران محلی »، بهتر « اداره » می شوند تا به وسیله « مأموران مرکز ». 4- این « نظام » بهترین وسیله برای « حل سریع امور اداری »، است؛ زیرا در آن، نیاز زیادی به « مراجعه » و « مکاتبه » با « مرکز »، نیست. 5- در آن، « حس همکاری افراد» نسبت به « مقامات اداری »، بیشتر است. 6- این « نظام » سبب می شود که « وظائف » « مرکز » سبکتر گردیده و کارها بهتر « اداره » شوند. 7- در این « نظام »، « حس ابتکار و فعالیت افراد » افزایش می یابد و از زیانهای دخالت « دولت » که موجب از بین رفتن « ابتکار خصوصی »، است، کاسته می گردد. 8- در این « نظام »، « افراد » از راه « شرکت در انتخابات محلی »، تجربه لازم را جهت « شرکت در زندگی عمومی کشور »، به دست می آورند.
البته این « نظام » « معایب »ی نیز، دارد که می توان به این موارد، اشاره نمود: 1- اغلب، موجب « تشتت »، « نفاق » و « عوامفریبی »، می شود و برای « پیشرفت کارها » و « مصالح عمومی »، زیانبار است. 2- در این شیوه، « مأموران محلی » تحت نفوذ « اعضای شوراها »، قرار می گیرند. 3- در آن، گاهی، « اغراض شخصی » بر « مصالح عمومی »، غلبه می کند و گاهی، « تحقق برنامه های عمومی کشور » را دچار « وقفه »، می سازد. « عدم تمرکز » از مظاهر « دموکراسی »، بوده و نارسائیهای موجود در « دموکراسی » را برای « عدم تمرکز » هم، می توان برشمرد.
شیوه نظارت « دولت » بر « مؤسسات دارای عدم تمرکز اداری » چگونه است؟
تعیین « میزان آزادی واحدهای غیرمتمرکز » و « نظارت دولت مرکزی بر آنها » یکی از دقیقترین مسائل « عدم تمرکز اداری »، است و این فقط، در صلاحیت « قانونگذار »، است. در « عدم تمرکز »، « آزادی » به عنوان « اصل »، است و « نظارت قوه مرکزی » را « استثناء » می شمارند و فقط، در مواردی که « قانون » پیش بینی می کند، اعمال می گردد. « قیمومت اداری » یا « نظارت در عدم تمرکز » به صورت « مشروط »، می باشد؛ یعنی « نظارت دولت مرکزی » نسبت به « شوراهای محلی » و « مؤسسات غیرمتمرکز »، فقط، در موارد محدودی که « قانون » معین ساخته، « قابل اعمال » است. « قیمومت اداری » یا « نظارت در نظام تمرکز » « مطلق » است؛ یعنی « وزیر » می تواند « اعمال حقوقی » « مأموران » خود را « اصلاح » یا « ابطال » نموده و « مادون » مکلف است از دستورات « مافوق »؛ ولو اینکه مخالف نظر خود، باشد، اطاعت کند. راههای « قیمومت اداری » شامل دو مورد زیر، می باشد: 1- « نظارت قوه مرکزی » بر « اعمال شوراهای محلی و مؤسسات غیرمتمرکز » ( « اختیار اصلاح یا ابطال اعمال آنها » ) 2- « نظارت دولت مرکزی » بر « اعضای شوراهای محلی و مؤسسات غیرمتمرکز » ( « نظارت انتظامی » ). « اعمال مؤسسات و مقامات غیرمتمرکز مورد نظارت مرکز » عبارتند از « اعمال حقوقی »؛ نه « اعمال مادی » آنها. « نظارت »ی که به وسیله « مرکز »، بر « واحدهای غیرمتمرکز »، اعمال می شود از لحاظ « قانون »، است؛ نه از لحاظ « مصالح و مقتضیات اداری » و این خود یکی از موارد افتراق « قیمومت اداری » و « نظارت نظام تمرکز » است. در « تمرکز اداری »، « نظارت » به شکل « مطلق »، می باشد و « اعمال حقوقی » ای که « ادارات » انجام می دهند به لحاظ « قانون » و « مقتضیات »، مورد « نظارت » شخص « مافوق »، است؛ اما در « عدم تمرکز اداری »، « نظارت » از جانب « مرکز »، به صورت « مطلق »، نبوده و هدف این است که « اعمال » « واحد غیرمتمرکز » مخالف « قوانین » نباشد. « نظارت »ی که « قدرت مرکزی » نسبت به « واحدهای غیرمتمرکز »، صورت می دهد به شکل « مستقیم » یا « غیرمستقیم »، است. از جمله این « نظارتهای مستقیم »، می توان به موارد زیر، اشاره نمود: « موافقت قبلی »، « ابطال »، « گرفتن تصمیم به جای مقامات واحدهای غیرمتمرکز » و ... و از « نظارتهای غیرمستقیم » « قوه مرکزی » نسبت به این « واحد »ها، می توان « حضور مأموران قوه مرکزی در جلسات شورا یا هیئت مدیره مؤسسه غیرمتمرکز »، « شرکت در مذاکرات آنها »، « تقاضای نماینده دولت برای تشکیل جلسات فوق العاده »، « آگاه ساختن نماینده دولت از تصمیمات شورا یا واحد غیرمتمرکز » و ... . در مواردی، « قانون » « اجرا و اعمال تصمیمات واحدهای غیرمتمرکز » را منوط به « موافقت و تصویب قبلی دولت مرکزی »، قرار داده و « عدم تصویب دولت مرکزی » در حکم « وتو » یا «عدم تنفیذ »، می باشد و از حیث « قانونی »، « قابل اجراء » نیستند؛ به طور مثال، « قانون شهرداری مصوب 1309 هجری شمسی » که اکنون، منسوخ شده است. در « « تصمیم گیری »های « واحدهای غیرمتمرکز » که « موافقت قبلی دولت مرکزی » را نیاز دارد، « قانون » « دولت مرکزی » را مکلف می کند که ظرف مدت معینی؛ مثلاً، 1 ماه، « عدم موافقت » خود را اعلام کند و اگر در این محدوده زمانی، نظر خود را اطلاع نداد، فرض بر « موافقت دولت مرکزی با تصمیمات مقامات غیرمتمرکز »، است. « موافقت مرکز با تصمیمات مقامات غیرمتمرکز »، دلیل « قانونی بودن » آنها نیست و « رفع مسئولیت » از « مقامات » مزبور، نمی کند. « نظارت مستقیم دولت مرکزی بر واحدهای غیرمتمرکز » به شکل « ابطال »، مؤثرتر و شدیدتر از « موافقت قبلی »، است و در صورتی که « اعمال مقامات غیرمتمرکز » آشکارا، بر خلاف « قانون اساسی » یا « مصالح ملی »، باشد، آنها را « ابطال » می نماید. اگر « مقامات غیرمتمرکز » از انجام اعمالی که مربوط به « منافع » و « مصالح عمومی »، است، خودداری ورزند، « دولت مرکزی » خود به جای آنها، اقدام می کند؛ مانند اقدام « فرانسه » در صورت « امتناع » یا تسامح شهرداری در تنظیم بودجه شهر خود ». مداخله « دولت مرکزی » در صلاحیت « مقامات غیرمتمرکز »، وسیله بسیار مؤثر و شدیدی است که حتی نظیر آن در « نظام تمرکز اداری »، وجود ندارد و موجب محدودیت آزادی « واحدهای غیرمتمرکز »، می گردد. « نظارت » به شکل « مداخله دولت مرکزی در صلاحیت مقامات غیرمتمرکز »، در « قانون شهرداری » ما، پیش بینی نشده است. « نظارت » به شکل « مداخله دولت در اعمال حقوقی واحدهای غیرمتمرکز » در اصل، با شخص « وزیر »، است؛ ما برای جلوگیری از « کندی امور »، « اختیار » مزبور به « نمایندگان دولت »، تفویض می گردد. اگر اعضای « شوراهای محلی » یا « هیئت رئیسه مؤسسات غیرمتمرکز » فاقد « شرایط قانونی عضویت »، باشند، « قانوناً »، « مستعفی » شناخته می شوند؛ برای مثال، طبق « قانون شهرداریها » ( مصوب 1345 هجری شمسی ): « هر عضوی که فاقد یکی از « شرایط انتخاب »، باشد و یا عضوی که مشاغلی را که موجب « محرومیت » از « عضویت انجمن شهر »، است، قبول کند « منعزل » شناخته می شود. » همچنین، طبق « قانون شوراهای شهر » ( مصوب 1361 هجری شمسی ): « اگر اعضای « شوراهای اسلامی » از « وظائف » خود، « تخلف » نمایند، با رأی دو سوم اعضای « شورا » و با رأی دادگاه، از « عضویت شورا »، « مستعفی » می شوند. » در « قانون شهرداریها »، « نظارت دولت » در مورد اعضای « انجمن شهر »، به وسیله « بخشدار » یا « فرماندار »، اعمال می شد. در اصل 106 « قانون اساسی » و « قانون تشکیل شوراهای شهر » ( مصوب 1361 هجری شمسی )، « نظارت دولت » در مورد اعضای « انجمن شهر »، به « قوه قضائیه »، داده شده است. اگر « دولت مرکزی » تشخیص دهد که « بقای انجمن و شوراهای محلی » مخالف « مصالح عمومی » است، می تواند نسبت به « انحلال » آنها، اقدام کند. در « قانون شوراهای اسلامی » ( مصوب 1375 هجری شمسی )، « دولت » دارای « اختیارات » وسیعی، نسبت به « اعمال شوراها »، است و به منظور « رسیدگی به شکایات مبنی بر تخلفات شوراها یا اعتراضات مأموران وزارت کشور نسبت به عملکرد آنها »، « هیئت حل اختلاف » و « رسیدگی به شکایات » پیش بینی شده است. در « نظام تمرکز »، « دولت » حق دارد « مأموران » خود را « عزل » و به جای آنها، « جانشین » تعیین کند؛ اما در « نظام عدم تمرکز »، با « عزل » اعضای « شورا » یا با « انحلال » خود « شورا » از طرف « دولت »، « جانشین » آنها به موجب « قوانین » خاص، باید مستقیماً، از طرف « افراد »، انتخاب شود و « دولت » چنین حقی از نظر « قانون »، ندارد.
« نظام عدم تمرکز اداری » چیست؟
« عدم تمرکز اداری » « نظام »ی است که در آن، « صلاحیت تصمیم گیری درباره امور » به « مقامات »ی که کم و بیش، « مستقل » از « دولت مرکزی »، هستند، سپرده شده است. این « نظام » بر دو قسم، است: 1- « عدم تمرکز محلی یا سرزمینی » 2- « عدم تمرکز فنی یا غیرسرزمینی ». « عدم تمرکز محلی » عبارت است از: « اعطای استقلال و خودسامانی اداری » یا « اعطای صلاحیت تصمیم گیری » به یک « ناحیه » و « محل »؛ مانند « شهر »، « استان » و ...، نسبت به « اداره پاره ای از امور محلی ». هدف از « عدم تمرکز محلی »، این است که « اهالی » یا « ساکنان هر محل » در « اداره امور محلی خود »، سهیم شوند و کارها بهتر، « اداره » شود. « عدم تمرکز محلی » در حقیقت، نوعی « مردمسالاری » و « شرکت دادن آنها در اداره امور محلی » است. در « عدم تمرکز محلی »، « قوه مرکزی » به جای برعهده گرفتن « تمام امور شهرستانها »، « اداره تمام یا بخشی از امور اداری محلی » را به خود « ساکنان »، محول می کند. در این « نظام »، هر یک از « شهرستان » ها، « شخصیت حقوقی » مستقل از « دولت » و « بودجه »، « سازمان » و « مأموران » خاص خود را دارند و در تمام « امور »ی که مطابق « قانون »، در « صلاحیت » آنهاست، « تصمیم گیری » می نمایند. « عدم تمرکز اداری » « وحدت حقوقی » و « شکل حکومت » را تغییر نمی دهد و نباید آن را با « فدرالیسم »، اشتباه گرفت. « امور »ی که به عهده « شورا » و « مقامات محلی »، هستند تنها، « امور اجرائی » و « امور اداری » هستند و آنها « حق مداخله در امور قضائی یا قانونگذاری » را نداشته و از « قوانین واحد »، پیروی می نمایند. در « نظام فدرال »، « دولتهای عضو متحده » دارای مجالس « مقننه » و « قضائیه »، « هیئت وزراء » و « قوانین » خاص خود، هستند. « عدم تمرکز » راه حلی است، برای « تمرکززدائی » و « سبک کردن بار دولت مرکزی ». « منطقه گرائی » نوعی « عدم تمرکز اداری » است و راه حلی برای « مدیریت امور مناطق ناهمگون در یک کشور »، می باشد. « منطقه گرائی » می تواند « سیاسی » یا « اداری » باشد. در « منطقه گرائی اداری »، « استقلال منطقه خودگردان یا خودمختار » از « امور اداری »، فراتر نمی رود و کشور « وحدت حقوقی » داشته و تمامی کشور دارای « قانون واحد »ی، است و « دولت مرکزی » بر « اجرا »ی آن، « نظارت » دارد. در « منطقه گرائی سیاسی »، « منطقه خودگردان » « تشکیلات قانونگذاری محلی » دارد که در چارچوب « قوانین دولت مرکزی »، « قابل اجراء » می باشد. « اصول خودگردانی » در « قانون اساسی » کشور، « معین » و « تضمین » می گردد. حدود « وظائف مناطق خودگردان » در « ایالات » واقع در « ایالات متحده آمریکا » یا « کانتون »های سوئیس »، تا آن حد، پیشرفته نیست تا به این « واحدهای خودگردان »، « شخصیت حقوقی » و « حاکمیت سیاسی » ببخشد. کشورهای « بلژیک »، « ایتالیا » و « اسپانیا » از شماری « مناطق خودگردان »، تشکیل شده اند. « بلژیک » شامل 3 « منطقه سیاسی » ( « والون »، « فلامان » و « بروکسل » و 4 « منطقه زبانی » ( « فرانسوی »، « هلندی »، « منطقه دوزبانی بروکسل » ) و 3 « منطقه فرهنگی » ( « فرانسوی »، « هلندی » و « آلمانی » )، می باشد. « ایتالیا » نیز، دارای چند « منطقه خودگردان »؛ از جمله، « سیسیل » و « ساردنی »، است.
« عدم تمرکز فنی » نیز، عبارت است از « واگذاری استقلال و اختیار تصمیم گیری به یک سازمان یا گروهی از متخصصان، برای اداره امور فنی و تخصصی تا بتوانند به دور از جریانات سیاسی یا اداری، به کار بپردازند ». ابتداء، به تعریف « مؤسسه عمومی »، می پردازیم. « مؤسسه عمومی » به « مؤسسات »ی، گفته می شود که یا دارای یک « هیئت مدیره » مستقل، است که اعضای آن منتخب از خود « ارگان »، می باشد یا لااقل، دارای « هیئت مدیره » ای، است که برای مدتی کم و بیش طولانی، توسط « دولت مرکزی »، انتخاب می شوند و از « شخصیت حقوقی » و « آزادی عمل لازم »، برخوردار هستند. « اعطای استقلال به مؤسسات » ناشی از « ملاحظات فنی و سازمانی »، است و منظور از این کار، این است که « مؤسسات » مزبور در « تصمیمات » خود، « آزادی عمل » داشته و از « جریان سیاسی » یا « دخالت ناروای قوه مرکزی »، مصون بمانند و برای اینکه این امر منجر به « هرج و مرج »، نشود، « دولت » نسبت به آنها، « نظارت » دارد. ویژگیهای « عدم تمرکز اداری » عبارتند از: 1- همواره، متضمن نوعی « استقلال اداری » و « آزادی عمل »، است. 2- « مؤسسه » ای که « عدم تمرکز » آن مد نظر، است « امور محول شده » را « جداگانه » و « مستقل » اداره می کند. 3- « نظارت قوه مرکزی » نسبت به « مؤسسه دارای تمرکز »، به حدی، نیست که به « آزادی » او، لطمه بزند. « ابزار تحقق عدم تمرکز اداری » این دو مورد می باشد: 1- « شخصیت حقوقی ». 2- « نظام انتخاب ». « استقلال » و « آزادی عمل » یک « مؤسسه » مستلزم داشتن « حقوق و تکالیف مشخص » و « بودجه »، « اموال »، « سازمان » و « مأموران » مجزا از « دولت »، است. این نوع « تسهیلات » ناشی از عاملی به نام « شخصیت حقوقی »، می باشد.
« اعطای شخصیت حقوقی » به نتایج زیر، می انجامد: 1- « شخص حقوقی » می تواند به طور مستقیم، « تصمیم » بگیرد و « اعمال حقوقی » انجام دهد. 2- « شخص حقوقی » دارای « بودجه » مستقل، است و « درآمد » و « هزینه » جداگانه دارد. 3- « شخص حقوقی » « دارائی » ویژه خود را دارد. 4- « شخص حقوقی » حق دارد به طور مستقل، « اقامه دعوی » کرده یا « طرف دعوا » واقع شود. 5- « شخص حقوقی » « واحد سازمانی » مستقل و جداگانه ای را تشکیل می دهد. « عدم تمرکز » منجر به « تعدد بودجه های مستقل و مجزا از بودجه عمومی کشور »، می گردد. با « اعطای شخصیت حقوقی »، به « واحد غیرمتمرکز »، « سلسله مراتب » موجود بین این « واحد » و « قوه مرکزی »، قطع می شود. به همین جهت، رؤسای « واحدهای غیرمتمرکز » تابع « مقامات مرکزی »، نبوده و فقط، تحت « نظارت » آنها، قرار دارند. نخستین وسیله برای تحقق « عدم تمرکز اداری »، « شناختن شخصیت حقوقی » آن « مؤسسه » ای است که « عدم تمرکز » در آن، است. « عدم تمرکز اداری » موجب افزایش « اشخاص حقوقی »، می شود؛ زیرا هر یک از « مؤسسات غیرمتمرکز »، « اشخاص حقوقی » را تشکیل می دهند؛ اما در « تمرکز اداری »، تنها، یک « شخص حقوقی » به نام « دولت »، وجود دارد. وسیله دیگر برای تحقق « عدم تمرکز »، « انتخابی بودن مدیران واحدهای غیرمتمرکز » است. « عدم تمرکز اداری » درجاتی دارد. بر حسب اینکه « مأموران » به شکل « انتصابی »، باشند یا به شکل « انتخابی »، درجه « عدم تمرکز اداری » کمتر یا بیشتر است. « نظام انتخاب » « عدم تمرکز اداری » را تقویت و تشدید می کند. همچنین، این « نظام » « علقه » خاصی میان « مأمور » و « مؤسسه » ای که « اداره » آن را بر عهده دارد، ایجاد می کند. برای آنکه « عدم تمرکز اداری » محقق شود، لازم است: 1- « مدیران » در « عدم تمرکز محلی » باید « ساکن » و « اهل » آن « نواحی » بوده و در « عدم تمرکز فنی »، در حد امکان، از بین « کارمندان باسابقه آن مؤسسات »، باشند. 2- « مدیران » در « عدم تمرکز محلی »، از طرف « ساکنان ناحیه » و در « عدم تمرکز فنی »، از طرف خود « مؤسسه »، انتخاب شوند. « عدم تمرکز » زمانی به کمال، می رسد که « واحد غیرمتمرکز » از « درآمد » و « منابع » کافی، برخوردار باشد. نظر به اینکه « انتخاب » تمام « مأموران نواحی متمرکز » در عمل، میسر نیست، در « عدم تمرکز محلی »، « شورا »ئی از طرف « اهالی محل » و در « عدم تمرکز فنی »، « هیئت مدیره » ای از طرف « دولت »، « انتخاب » می شود که این « شورا » یا « هیئت مدیره »، « مأمورین اجراء » را « معین » می کنند. « اعطای حق انتخاب مدیران به نواحی غیرمتمرکز » وسیله دیگری است که تحقق « عدم تمرکز مؤسسات » را تقویت و تشدید می کند. « استقلال واحدهای غیرمتمرکز » به شکل « مطلق »، نبوده و « دولت مرکزی » نسبت به « اختیارات » و « آزادی » آنها، « نظارت » دارد. « نظارت دولت مرکزی » نسبت به « اختیارات و آزادیهای واحدهای غیرمتمرکز »، به منزله « وثیقه و تأمین دولت مرکزی » در برابر « واحدهای غیرمتمرکز »، است و هدف آن « تأمین اجرای مقررات کشور » می باشد. « نظارت »ی که از طرف « قوه مرکزی »، نسبت به « واحدهای غیرمتمرکز »، اعمال می گردد در اصطلاح، « قیمومت اداری » نامیده می شود. « قیمومت اداری » را « نظارت مرکز » نیز، می نامند.