« شوراهای محلی » چه نقشی در اداره امور کشور، دارند؟

از دستآوردهای مهم « انقلاب » و از مظاهر « دموکراسی » و « حاکمیت مردم »، « ایجاد شوراهای اسلامی » است. هدف از تشکیل « شوراهای اسلامی »، این است که: 1- مردم از پائینترین سطح جامعه تا بالاترین سطح آن، در « اداره امور »، مشارکت نمایند و نسبت به « امور محلی و سازمانی » خود، « احساس شخصیت و مسئولیت » نمایند. 2- از این طریق، « زمینه بحث در سطح ملی و محلی » برای « افراد »، فراهم شود و « مسائل اجتماعی » با بی غرضی و با دید انتقادی، مطرح شده و راه حل مناسبی برای آنها، پیدا گردد. 3- « روابط سالم و مردمی » جایگزین « روابط شخصی » و « بوروکراسی پیچیده و استبدادی »، گردد. « شوراهای اداری و کارگری » در بحبوحه « انقلاب »، در « سازمانها »، « محلات »، « مراکز آموزشی »، با عناوین « شوراها »، « کمیته ها » و « هیئتها »، ایجاد شدند و نقش آنها در ابتداء، « سازمان دادن و رهبری تظاهرات، راهپیمائیها، اعتصابها و به طور کلی، مبارزه با رژیم گذشته » بود. « لایحه قانونی شوراهای محلی » و نیز، « قانون انتخابات شوراهای شهر و طریقه اداره آن » در 14 تیر 1358 هجری شمسی، به تصویب رسیدند. همچنین، « تصویبنامه هیئت وزیران » درباره « اصول تشکیل شوراهای کارکنان در مؤسسات دولتی و خصوصی »، در 15 مهر 1358 هجری شمسی، « قانون تشکیلات شوراهای اسلامی » در تاریخ 1 آذر 1361 هجری شمسی و « قانون تشکیلات وظائف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران » در سال 1375 هجری شمسی، تصویب گردیدند. در « تقسیمات کشوری »، « امور و خدمات محلی » بر اساس « عدم تمرکز اداری » و توسط « سازمانهای محلی » و « شوراهای محلی »، اداره می شود. در « نظام گذشته »، « سازمانهای محلی » یا « شوراهای محلی » را « انجمن » می نامیدند. هیچ یک از مقررات تصویب شده پیرامون « شوراهای اسلامی »، عملاً، اجراء نشده و « قانون مصوب 1 خرداد 1375 هجری شمسی » جایگزین تمامی این « قوانین »، گردید. در « قانون سابق شوراهای اسلامی 1361 هجری شمسی »، در هر « روستا »، « شهرک »، « دهستان »، « بخش »، « شهرستان » و« استان »، یک « شورا » وجود داشت و این امر با دستور « قانون اساسی »، در مورد « تعداد شوراها »، مطابقت داشت. مطابق « قانون جدید 1375 هجری شمسی »، بیش از 4 « شورا »؛ یعنی « روستا »، « بخش »، « شهر » و « شهرک »، پیش بینی نشده است و بر این اساس، « انتخابات شوراها » برای اولین بار، پس از « انقلاب »، صورت گرفته است. انتخاب اعضای « شوراهای شهرستان »، « شوراهای استان » و « شورای عالی استان » دو درجه است. همه « شوراهای اسلامی » « انتخابی » هستند و همه آنها « واحدهای سرزمینی غیرمتمرکز » و جزء « اشخاص حقوقی حقوق عمومی »، به شمار می آیند. « دوره فعالیت » هر « شورا » از تاریخ تشکیل، 4 سال بوده و انتخاب مجدد اعضای آن « بلامانع » است. تعداد اعضای « شوراهای اسلامی روستاهای تا 1500 نفر جمعیت » 3 نفر و « روستاهای بیش از 1500 نفر » نیز، 5 نفر می باشد. همچنین، تعداد اعضای « شورای بخش » 5 نفر است که با « اکثریت نسبی » و از بین « نمایندگان »، انتخاب می شوند. این « شورا » پس از تشکیل حداقل، سه چهارم « شوراهای روستاهای تابع بخش »، تشکیل می گردد. از هر « روستا »، بیش از 1 نفر، نباید در « شورای بخش »، عضویت داشته باشد. در صورتی که تعداد « روستاهای بخش » کمتر از 5 مورد، باشد، اعضای « شورای بخش » از میان « مجموع اعضای شوراهای روستاها » انتخاب می شوند و حداقل، از هر « روستا »، 1 نفر، باید انتخاب گردد. تعداد اعضای « شورای اسلامی شهر و شهرک » از قرار ذیل، هستند: الف- درمورد « شهرکهای از 200 خانوار تا 000/1 خانوار »، 3 نفر و برای « شهرکهای از 000/1 خانوار به بالا »، 5 نفر. ب- در مورد « شهرهای تا 000/50 نفر جمعیت »، 5 نفر. ج- در مورد « شهرهای بیش از 000/50 تا 000/200 نفر جمعیت »، 7 نفر. د- در مورد « شهرهای بیش از 000/200 تا 000/000/1 نفر جمعیت »، 9 نفر. ه- در مورد « شهرهای بیش از 000/000/1 نفر جمعیت »، 11 نفر. و- در مورد « شهر تهران »، 15 نفر. « ملاک تعیین تعداد اعضای شهر و روستا » « آخرین سرشماری جمعیتی » می باشد. مکانهای جمعیتی خارج از « محدوده قانونی و حریم شهر » که حداقل، دارای 200 نفر « خانوار »، بوده و « عرفاً »، « شهرک » نامیده می شوند « انتخابات » منحصراً، جهت ایجاد « شورای شهرک »، انجام و این « شورا » عهده دار وظائف « شورای شهرک » خواهد بود.

« تعداد اعضای علی البدل » از 2 تا 6 نفر؛ به تناسب « تعداد اعضای اصلی هر شورا » و با اولویت از لحاظ « تعداد آراء »، بعد از « حائزین اکثریت »، قرار می گیرد. هر شخصی می تواند فقط، عضو یک « شورا » باشد و « مدت عضویت » او جزو « سوابق خدمت » او، محسوب می گردد. همچنین، « جلسات شورا » با دو سوم مجموع « اعضای اصلی »، رسمیت می یابد و « تصمیمات » با « اکثریت مطلق آرای حاضرین »، معتبر است.

اولین « جلسه شورا » ظرف 1 هفته پس از قطعیت « انتخابات »، به دعوت « مسئولان وزارت کشور »، در « حوزه انتخاباتی » و به « ریاست مسنترین اعضاء »، تشکیل می شود. در « جلسات شورا »، « نمایندگان مجلس »، « استانداران »، « فرمانداران »، « بخشداران »، « دهیاران » و « مدیران کل ادارات » می توانند بدون « حق رأی »، شرکت نمایند. « در صورت دعوت « شورای روستا » از « دهیار »، « شورای شهر » از « بخشدار » و « شورای شهر مرکز شهرستان » از « فرماندار »، « به صورت کتبی » و « با تعیین وقت قبلی »، آنها مکلف به شرکت در « جلسات « شورای مربوطه »، هستند و عدم حضور آنها بدون عذر موجه، « بازخواست » و « توبیخ » فرد توسط « مسئول مافوق » را در پی دارد. برگزاری « انتخابات شوراهای اسلامی » به عهده « وزارت کشور »، می باشد. همچنین، « انتخابات اعضای شوراها » به صورت « مستقیم »، « عمومی »، « با رأی مخفی » و « اکثریت نسبی آراء »، خواهد بود. در حوزه هائی که « انتخابات » به علت بروز « حوادث غیرمترقبه » و « مسائل سیاسی و امنیتی »، « متوقف « یا به جهات « قانونی »، « ابطال » شود یا « شورا » پس از « تشکیل »، « منحل » گردد، « انتخابات » برای تشکیل « شورا » باید حداکثر ظرف مدت 2 ماه، برگزار شود. هر گاه، « انتخابات » هر یک از « شورا »ها، « متوفف » یا « شورا » پس از « تشکیل »، « منحل » شود، تا برگزاری « انتخابات » مجدد، « استاندار » جانشین آن « شورا » خواهد بود؛ اما « جانشین شورای شهر تهران »، « وزیر کشور » و « جانشین شورای روستا » « شورای بخش » می باشد. « رسیدگی به صلاحیت داوطلبان نمایندگی » با « هیئتهای نظارت » و « مسئولیت صحت برگزاری انتخاببات حوزه انتخابیه » به عهده « هیئتهای اجرائی آن حوزه »، است. به علاوه، « رسیدگی به شکایت داوطلبانی که صلاحیت آنها رد می شود » مشترکاً، با « هیئتهای نظارت » و « هیئتهای اجرائی »، می باشد. 

« سازمانهای منطقه ای قوه مرکزی » در « تقسیمات کشوری »، چه نقشی دارند؟

به موجب « قانون »، در کشور ما، « امور محلی » با « نظام عدم تمرکز » و از طریق « شوراهای محلی » و « امور ملی » با « نظام تمرکز » و از طریق « قوه مرکزی »، « اداره » می شود. « شهرستانها » و « تقسیمات جزء کشور » دارای دو نوع « سازمان »، هستند: 1- « سازمان منطقه ای قوه مرکزی ». 2- « سازمانهای محلی » یا « شوراهای محلی ». « سازمان منطقه ای قوه مرکزی » شاخه های « وزارتخانه ها » و « مؤسسات عمومی » هستند که عهده دار « امور محلی  در « استانها » و « منطقه جغرافیائی »، می باشند. در « تشکیلات قوه مرکزی دولت »، آن چه بیشتر، مورد توجه، قرار می گیرد نقش مهمی است که « وزارت کشور » در میان « سازمانهای اداری کشور »، ایفاء می کند. « وزارت کشور » در مقام « حافظ نظم و آرامش »، « مسئول سیاست عمومی دولت »، « هماهنگ کننده فعالیتهای سازمانها دولتی، محلی و مردمی » و « فراهم کننده موجبات اجرای سیاست عمومی دولت » است. « وزارتخانه »ها نیز، این اهداف را دنبال می نمایند: 1- « ایجاد زمینه های مساعد برای سیاستهای عمومی دولت ». 2- « هماهنگ ساختن دستگاههای دولتی و نهادهای انقلاب اسلامی و سازمانهای محلی و مردمی ». 3- « برقراری امنیت داخلی »، « حفظ نظم عمومی »، « تأمین شرایط برای گسترش آزادیهای مشروع سیاسی و اجتماعی »، « تعیین هویت افراد » و « مهار بحرانهای ناشی از حوادث غیرمترقبه ». همچنین، « وزارتخانه »ها این « وظائف » کلی را دنبال می نمایند: 1- « نظارت بر انجام وظائف مأموران »، « ایجاد هماهنگی در فعالیتهای سازمانهای دولتی در استانها، شهرستانها و بخشها و تطبیق فعالیت آنها با سیاست عمومی دولت ». 2- « برگزاری انتخابات مجلس شورای اسلامی و شوراهای محلی در استانها و شهرستانها ». 3- « تعمیم دموکراسی از راه تشویق و ایجاد امکانات لازم برای مردم ». 4- « حفظ نظم و آرامش کشور ». 5- « ایجاد تسهیلات لازم برای سازمانهای اداری، در زمینه برنامه ریزی دولت »، « تعیین نیازها در هر زمینه » و « تشخیص اولویتها طبق برنامه های عمرانی کشور ». 6- « مراقبت و نظارت بر اجرای برنامه ها در هر زمینه ». 7- « نظارت بر امور شهرداریها و راهنمائی آنها ». 8- « اجرای وظائف دولت در امور مربوط به ورود و خروج و اقامت و اشتغال و رفتار اتباع بیگانه ». 9- « اجرای مقررات مربوط به سجل افراد ». 10- « اجرای سایر قوانین مربوط به وزارت کشور ».

« سازمانهای محلی » یا « شوراهای محلی » طبق اصول 7 و 100 الی 106 « قانون اساسی » و « قانون تشکیلات و وظائف شوراهای اسلامی » ( مصوب 1 فروردین 1375 هجری شمسی )، به وجود آمده اند. « قانونگذار » تشکیل « شوراهای انتخابی » را در هر « روستا »، « بخش »، « محله »، « منطقه »، « شهر »، « شهرستان » و « استان » را لازم می داند.

بین « واحدهای اداری » در « تقسیمات کشوری »، « سلسله مراتب »ی وجود دارد؛ به این معنی که بزرگترین « واحد »ها « استان » و کوچکترین آنها « دهستان » است. در « سلسله مراتب اداری »، « استاندار » مافوق « فرماندار »، « فرماندار » مافوق « بخشدار تابع خود »، « بخشدار » بالاتر از « دهدار » و « دهدار » مافوق « دهبان » است. « ارتباط سلسله مراتبی » یک ارتباط « عمودی » است که سبب می گردد در « اداره امور »، « وحدت نظر » و « نظم کامل » حکمفرما شود. در « سازمانهای اداری »، لازم است علاوه بر « ارتباط عمودی »، یک « ارتباط افقی »؛ یعنی « هماهنگی مداوم میان ادارات  حوزه های تقسیمات کشوری » نیز، وجود داشته باشد. ایجاد هماهنگی بین « ادارات حوزه استان » و « واحدهای تقسیماتی پائینتر که در عرض هم، قرار دارند »، ضروری است. « ایجاد هماهنگی بین وزارتخانه ها » به وسیله « هیئت وزیران »، « نهاد ریاست جمهوری » و « کمیسیونهای اداری مختلف »، تأمین می گردد. هماهنگی میان « ادارات حوزه استان » و « واحدهای تقسیماتی پائینتر »، در « استان »، توسط « استاندار »، در « شهرستان »، توسط « فرماندار » و در « بخش »، توسط « بخشدار »، انجام می گیرد. « استاندار »، « فرماندار » و « بخشدار » « نماینده اول دولت » و « مسئول حفظ نظم عمومی و اجرای سیاست عمومی دولت » در « منطقه »، بوده و بر تمام « ادارات دولتی » مربوط به « حوزه نظارت خود »، « ریاست عالیه » دارند.

« استان » بزرگترین « واحد تقسیماتی کشور » است و « مرکز استان » نیز، « یکی از شهرهای همان استان » است که « مناسبترین کانون طبیعی، سیاسی، فرهنگی و اجتماعی آن استان « شناخته می شود. هر « استان » تحت اداره « استاندار »، قرار دارد که در حدود مقررات، بر « فرمانداران حوزه مأموریت خود » نظارت می کند و با « وزارت کشور »، « رابطه مستقیم »ی دارد. در هر « استان »، « امور لشکری » و « امور کشوری » از هم، جدا هستند. در برابر هر « استاندار »، معمولاً، یک نفر « مأمور عالیرتبه نظامی » وجود دارد که عهده دار « امور لشکری » می باشد. « نحوه انتخاب استاندار » به این ترتیب، است که « وزیر کشور » شخصی را به « هیئت دولت »، پیشنهاد می دهد و پس از تصویب وی در « هیئت دولت »، « حکم استانداری » او با امضای « ریاست جمهوری » و « وزیر کشور »، صادر می گردد. « استاندار » تحت « انضباط شدید »ی، قرار دارد و نمی تواند بدون کسب اجازه از « وزیر کشور »، « محل خدمت » خود را ترک نماید. از آنجائی که « استانداری » یک « مقام سیاسی » است، « وزیر کشور » می تواند در صورت لزوم، اشخاصی را که دارای « سابقه خدمت دولتی »، نیستند به سمت « استاندار » یا « معاون استاندار » یا « فرماندار »، منصوب کند. به علاوه، « دولت » می تواند هر موقع که سیاستش ایجاب کرد، « استاندار » را از کار، برکنار کرده و از این حیث، هیچ زمانی، تابع « اصول قانون استخدام کشوری »، نیست؛ چرا که « استاندار » « مأمور سیاسی دولت » است.

« حدود وظائف و اختیارات مسئولان واحدهای تقسیمات کشوری » در « قانون مصوب 1362 هجری شمسی »، مقرر نشده و لذا، این « محدوده وظائف » را به استناد « قانون 1316 هجری شمسی »، مطالعه می کنیم. « وظائف » شخص « استاندار » از لحاظ « قانونی »، « سرپرستی و نظارت بر فرمانداران حوزه مأموریت خود » است. در « استانها » و « شهرستانها »، « انجام مشاغل سیاسی قوه مجریه » به عهده « استانداران » و « فرمانداران » است. « وظائف » و « اختیارات » شخص « استاندار » از لحاظ « سیاسی »، از قرار ذیل، است: 1- « نمایندگی سیاست عمومی دولت در استان ». 2- « مراقبت بر رفتار و عمل مأموران دولتی ». 3- « نظارت عالیه بر سازمانها و ادارات دولتی ». 4- « هماهنگ کردن اقدامات سازمانها و ادارات دولتی و نهادهای انقلابی و اجتماعی استان ». 5- « مراقبت از اقلیت اتباع بیگانه، در حوزه استان و نظارت بر اجرای صحیح مقررات ». 6- « ارتباط رسمی و اداری با نمایندگان سیاسی و کنسولی محل ». 7- « برگزاری انتخابات مجلس شورای اسلامی و شوراهای محلی ». 8- « نظارت بر اعمال شوراهای محلی ، جهت اجرای صحیح قوانین ». 9- « انجام کلیه امور تشریفاتی و مراسم رسمی ». « استاندار » در « حوزه مأموریت » خود، « مسئول حفظ سیاست عمومی » بوده و بر کلیه « امور اداری و اجرائی استان »؛ به جز، « دادگستری »، « ارتش »، « سپاه » و « دانشگاه »، « نظارت تام و عالیه » دارد. منظور از « سیاست عمومی »، « اهداف »ی است که « دولت » آن را « پایه کار و تلاش خود » قرار داده است. « استاندار » در « استان »، تنها، « نماینده وزیر کشور » نیست، بلکه وی در « حوزه استان »، « نماینده دولت » و نیز، « نماینده هر یک از وزیران » محسوب می گردد. از آنجائی که « استاندار » در « حوزه استان »، « نماینده هر یک از وزیران » هم، شمرده می شود، معمولاً، « وزراء » به « تفویض اختیارات خود در استان مورد نظر » به « استاندار محل »، می پردازد؛ نه به « رؤسای ادارات ». در « فرانسه »، « فرمانداران » درباره « رؤسای ادارات » مربوط به « حوزه قلمرو خود »، « حق اظهار نظر » دارند و این « اظهار نظر » در « وضع استخدامی » آنها، مؤثر واقع می شود. از نظر « سیاسی »، « استاندار » نسبت به « مأموران » حوزه خود، « نظارت تام » دارد. البته « کارمندان قضائی » از این قاعده، مستثنی هستند. « مراقبت در اعمال و رفتار کلیه مأموران دولتی » در هر « استان »، از « وظائف » شخص « استاندار »، است. برای تسهیل این « وظیفه »، « قانون » مقرر می دارد: 1- « وزارتخانه ها » مؤظف هستند « تغییر و تبدیل رؤسای مرکزی استان » را به اطلاع « استاندار » و « فرماندار »، برسانند. 2- « استانداران » هر زمان که « تغییر یکی از اعضای ادارات دولتی حوزه خود » را لازم بدانند، مراتب را به اطلاع « وزیر » مربوطه، رسانده و « وزیر » مؤظف است ظرف 10 روز، نسبت به « تعیین جانشین »، اقدام نماید. در صورتی که « وزیر » با نظر « استاندار »، در مورد « تغییر رؤسای ادارات مرکزی استان »، موافق نباشد، « نظر قطعی » را « رئیس جمهور » خواهد داد. این « تغییرات » از سوی « استاندار » - چنانکه قبلاً، ذکر شد - شامل « قضات دادگستری »، « مأمورین ارتش » و « استادان و دانشیاران دانشکده ها »، نمی شود.

اگر « استاندار » در « نظارت بر واحدها »، نظری داشته باشد، با همکاری « مدیر واحد »، موضوع را حل می کند؛ اما در صورتی که موضوع به این شکل، « قابل حل » نبود، « استاندار » با « وزیر متبوع واحد »، مذاکره می نماید و چنانچه موضوع به این ترتیب، پایان نیافت، مراتب به آگاهی « وزیر کشور »، می رسد تا موضوع در « هیئت وزیران »، مطرح و تصمیم مقتضی گرفته شود. « وظائف و اختیارات اداری » شخص « استاندار » به این قرار، هستند: 1- « ریاست و نظارت بر فرمانداران تابع خود ». 2- « تقدیم گزارش به مرکز ». 3- « مراقبت در حفظ نظم عمومی و ایجاد رفاه مردم ». 4- « سرکشی مرتب به محل مأموریت خود؛ حداقل سالی 2 بار. » 5- « نظارت بر برنامه های عمرانی و عمومی استان ». 6- « نظارت بر مصرف اعتبارات استانداری ». 7- « اجرای تصمیمات شورای استان در حدود قانون شوراهای محلی ». هر گاه، در « اجرای برنامه های عمرانی و عمومی »، میان « استانداران » و « وزارتخانه ها » و « مؤسسات دولتی »، اختلاف نظری پیش آید، « نظر قطعی » را « رئیس جمهور » خواهد داد.

همچنین، در ایفای « وظائف امنیتی »، « استاندار » مؤظف است « شورای تأمین استان » را هر 15 روز یک بار، تشکیل دهد. این « شورا » از « شوراهای فرعی » « شورای امنیت کشور »، است که « وظائف امنیتی » مهمی را در« استان »، به عهده دارد. « شورای تأمین »؛ مانند « شورای امنیت کشور »، تنها، برای « مشورت » در « امور امنیتی »، تشکیل می شود و « حق تصمیم گیری» با « نمایندگان وزارت کشور »؛ یعنی « استانداران »، « فرمانداران » و « بخشداران »، است. « وظائف »ی که بر عهده « شورای تأمین استان »، است از این قرارند: 1- « جمع بندی و بررسی اخبار امنیتی - سیاسی - اجتماعی استان ». 2- « گزارش وضعیت امنیتی - سیاسی - اجتماعی استان به شورای امنیت کشور ». 3- « ایجاد هماهنگی با شورای امنیت کشور ». 4- « تعیین حدود وظائف و اختیارات هر یک از نهادها در زمینه امنیت استان ». 5- « برقراری ارتباط مستقیم با شورای تأمین شهرستانها و بخشهای تابع ».

« استاندار » با « وزارت کشور »، « رابطه مستقیم »ی دارد و مؤظف است در کلیه موارد، از « گزارشهای فرمانداران »، « وزارت کشور » و « وزارتخانه های دیگر » را در قسمتی که مربوط به آنهاست، آگاه نماید. « روابط و مکاتبه وزارت کشور با فرمانداران » از طریق « استانداری »، انجام می گیرد؛ زیرا « فرمانداران » مادون « استانداران » هستند و هیچ گاه، مستقیم، با « مرکز »، تماس و ارتباط ندارند. طبق « قانون »، « وزارت کشور » حق دارد در « امور کلی، مهم و فوری »، اصل « سلسله مراتب اداری » را رعایت نکرده و مستقیماً، به « فرمانداران »، دستور داده و بعداً، « استاندار » را از آن، آگاه سازد. همچنین، « شهرستان » از به هم پیوستن چند « بخش » همجوار، به وجود می آید؛ به شکلی که همگی از نظر « طبیعی »، « اجتماعی »، « اقتصادی »، « سیاسی » و « فرهنگی »، « واحد همگن »ی را به وجود می آورند. « شهرستان » از لحاظ « تراکم جمعیت »، به دو « درجه تراکمی »، تبدیل می شود: 1- « تراکم زیاد با 120 هزار نفر جمعیت ». 2- « تراکم متوسط با 80 هزار نفر جمعیت ». در نقاط « کم جمعیت »، « دورافتاده »، « مرزی »، « جزیره ای » و « کویری »، رقم فوق تا حداقل، 50 هزار نفر، به شرط تصویب « هیئت وزیران » و در موارد استثنائی، با « تصویب « مجلس شورای اسلامی »، پذیرفتنی است. « اداره » هر « شهرستان » با « فرماندار »، است که از بین « مستخدمین رسمی »، از طرف « وزیر کشور » و با جلب نظر « فرماندار »، منصوب می گردد.

در صورت لزوم، ممکن است اشخاصی که دارای « سابقه خدمت رسمی »، نیستند به موجب « حکم وزارت کشور »، به سمت « فرماندار »، منصوب شوند؛ چرا که « فرماندار » هم، مانند « استاندار »، یک « مقام سیاسی » بوده و « قانون » می خواهد دست « وزارت کشور » را در انتخاب آنها، باز بگذارد. « وظائف » و « مشاغل » مهم « فرماندار » به این ترتیب، هستند: 1- « نمایندگی سیاسی دولت در شهرستان ». 2- « ابلاغ قوانین و مقررات و نظارت بر اجرای آنها، در شهرستان ». 3- « رسیدگی به شکایات مردم ». 4- « حفظ نظم عمومی ». 5- « سرکشی مرتب به امور قلمرو فرمانداری؛ حداقل، سالی 2 بار. » 6- « نظارت بر امور بخشها و دهستانها ». 7- « نظارت بر شوراهای محلی و شهرداریها ». 8- « وضع آئین نامه انتظامی و پلیسی ». 9- « مراقبت از پیشرفت اوضاع اجتماعی محل و تأمین رفاه عمومی ». 10- « نظارت فرماندار ». « فرماندار » بر تمام « ادارات کشوری » محل مأموریت خود؛ به جز، « دادگاهها » و « امور نظامی »، « نظارت عالی » دارد. « مسئولیت اجرای قوانین » در بین تمام « رؤسای ادارات شهرستان » در درجه اول، با « فرماندار »، است. « رسیدگی به شکایات مردم، توسط فرماندار »، یک « سنت دیرینه » است و جنبه « تحقیق »، « تفتیش » و « وارسی » دارد؛ نه جنبه « قضائی ». جهت « هماهنگی » و « تشریک مساعی » میان « ادارات »، در هر « شهرستان »، « شورا »ئی به نام « شورای بخش »، به ریاست « بخشدار » و مرکب از « رؤسای ادارات »، تشکیل می شود. وظیفه « شورای اداری شهرستان » نیز، « تهیه وسائل بهبود امور فلاحتی و آبادی و عمرانی و بهداشتی شهرستان » و به طور کلی، « مساعدت فرماندار در انجام وظائف قانونی »، است. » « عضویت شورای اداری شهرستان » به شکل « انتخابی »، نیست. « فرماندار »، « معاون فرماندار » و « رؤسای عالی مقام ادارات » « اعضاء اصلی و ثابت » آن بوده و در تمام « دوره مأموریت » خود، در آن، « عضویت » دارند. در موردی که « موضوع مشاوره » کاری « عام المنفعه » باشد، « فرماندار » می تواند « نمایندگان اصناف و مالکین و معتمدین محلی » را برای « اظهارنامه »، به « شوراء »، دعوت کند. « ریاست شورای اداری شهرستان » با « فرماندار » و در « غیبت » او، با « نائب رئیس »ی است که از بین « اعضای شورا »، با اکثریت آراء، انتخاب می شود. « شورای اداری شهرستان » حداقل، 1 مرتبه در ماه، « جلسه عادی » خواهد داشت و اگر لازم بداند، « اعضاء » را به طور « فوق العاده »، دعوت می کند. تاریخ « جلسه ثابت شورای اداری شهرستان » پانزدهم هر ماه و محل تشکیل آن « اداره فرمانداری » است. « اعضای شورای اداری شهرستان » مؤظف هستند در زمان مقرر، در « شوراء »، حضور یابند؛ مگر اینکه « عذر موجه »ی داشته باشند و « رئیس شورا » در « صورتمجلس »، « غیبت غیرموجه » آنها را ذکر کرده و به اطلاع « استاندار » و « وزارت کشور »، می رساند. « تهیه و تنظیم دستور جلسه شورای اداری شهرستان » با « فرماندار »، است. « تصمیمات شورای اداری شهرستان » با « اکثریت آراء »، اتخاذ می شود؛ ولی نظر « اقلیت » هم، در « صورتمجلس »، ذکر می شود. در صورت « تساوی آراء »، در « رأگیری شورای اداری شهرستان »، رأی « فرماندار » با هر طرف که باشد، آن مرجح خواهد بود. « شورای اداری شهرستان » دارای « اختیارات » ذیل، است: 1- « ایجاد وحدت عمل و تشریک مساعی در امور شهرستان ». 2- « مطالعه و تهیه وسائل بهبود امور مربوط به عمران شهرستان ». 3- « رسیدگی به اعتراضات افراد و نیز، رسیدگی به تصمیمات شورای بخش ». 4- « بررسی مطالب مطروحه از طرف رئیس شورا ». 5- « ایجاد وحدت عمل بین شوراهای شهرستان و هماهنگی عملیات آنها با هم. » 6- « هر مطلب دیگری که انجام آن قانوناً، بر حسب دستور دولت، به عهده شوراست ». « تصمیمات شورا » برای « فرماندار »، صرفاً، جنبه « شوراء » و « اظهارنظر » دارد و اگر « مقتضی » نداند، می تواند از « اجرای آنها »، خودداری نماید.

« اداره هر بخش » با « بخشدار »، است. « بخشدار » از بین « مستخدمین رسمی » یا اشخاصی که دارای « سابقه خدمت دولتی »، نیستند، به « پیشنهاد استاندار » و « حکم وزارت کشور »، منصوب می گردد. « بخشدار » همانند « استاندار » و « فرماندار »، « مجری سیاست دولت » در « بخش »، است. « حدود رابطه بخشدار با سایر ادارات دولتی » همان است که طبق « قانون »، بر عهده « فرماندار »، محول شده است. طبق « قانون »، هر گاه، « عشایر » و « ایلات » در مسیر کوچ، در چند ماه از سال، در محدوده « بخش »، « اقامت » کنند، در این مدت، « بخش » مذکور « بخش عشایری » شناخته می شود و « بخشدار » با عنوان « بخشدار سیار »، « مسئول هماهنگی امور عشایر با ادارات مربوط »، خواهد بود و در « غیاب » او، « امور عمومی بخش » را « قائم مقام وی » اداره خواهد کرد. در محدوده « شهر »هائی که « مرکز واحدهای تقسیمات کشوری » نیستند و « روستاهای موضوع ماده 2 قانون » و در « مکانهای مستقلی؛ چون شرکتهای صنعتی، کشاورزی، مسکونی و ... »، یک نفر با عنوان « رابط بخشدار »، تعیین می شود که « نحوه گزینش » و « حدود وظائف » این « رابط » در « دستورالعمل 14 مهر 1364 هجری شمسی » « وزارت کشور »، آمده است.

« سازمان اداری بخش » نیز، یک « مقام اداری » است و اعضای آن مرکب از این افرادند: « بخشدار »، « رؤسای دوایر اداری بخش » و « چند نفر از زارعین محل که عده و شرایط انتخاب آنها در آئین نامه وزارت کشور، آمده است ». « اعضای اصلی و ثابت شوراء » عبارتند از: « بخشدار » و « رؤسای دوایر کشوری بخش ». « مدت عضویت زارعین انتخاب شده » در « شورای اداری بخش » 3 سال است و در هر سال، یک سوم آنها از « عضویت »، خارج و به جای آنها، « اعضای جدید » انتخاب می شوند. « ریاست شورای اداری بخش » با « بخشدار » یا « کفیل امور بخش »، است. در غیاب « بخشدار » یا « کفیل امور بخش »، « ریاست شورا » با « هر یک از نمایندگان اداراتی که از حیث رتبه، مقدم باشند » و در صورت تساوی، با « هر یک که سابقه خدمت بیشتری در آن حوزه، داشته باشند » می باشد. « مذاکرات شورا » وقتی « رسمیت » می یابد که لااقل، دو ثلث « اعضای شورا » در جلسه، حاضر باشند. « تصمیمات شورای اداری بخش » با « اکثریت آراء » خواهد بود و « رأی اقلیت » در « صورتمجلس »، قید می شود و در صورت « تساوی آراء »، « رأی رئیس با هر طرف که باشد » تعیین کننده است. « وظائف شورای اداری بخش » بیشتر، شامل « عمران و آبادی روستاهای واقع در بخش »، « رفع نیازهای اجتماعی، کشاورزی و بهداشتی روستاها و نیازهای عمومی »، « تأمین تعاونیها و درمانگاهها » و بالاخره، « بررسی کمبودها و پیشنهاد طرحهای لازم برای پیشرفت عمران » است. در حال حاضر، « تصمیمات شورای بخش » فاقد جنبه « الزامی » است و از این رو، « شورا » از کارائی لازم، برخوردار نیست.

همچنین، « دهستان » کوچکترین واحد « تقسیمات کشوری » است که دارای « محدوده جغرافیائی معین »، است که از به هم پیوستن چند « روستا »، « مکان » و « مزرعه همجوار »، تشکیل می شود. از لحاظ « اداری »، شهرهای واقع در محدوده جغرافیائی « دهستان »، تابع « بخش » مربوطه، خواهد بود؛ به استثنای « شهرهای مراکز شهرستان » که تابع « نظام اداری شهرستان »، هستند. « دهستان »های کشور از لحاظ « جمعیت » و « وضع اقلیتی »، به 3 « درجه تراکمی »، تقسیم می شوند: 1- « تراکم زیاد » ( 8000 نفر ). 2- « تراکم متوسط » ( 6000 نفر ). 3- « تراکم کم » ( 4000 نفر ). « مرکز دهستان » « روستا »ئی از همان « دهستان »، است که « مناسبترین مرکز خدمات روستائی آن دهستان » محسوب می شود. « روستا » « واحد مبداء تقسیمات کشوری » است. « روستا » به لحاظ « محیط زیستی »، « همگن » بوده، « قلمرو معین ثبتی یا عرفی مستقل » دارد و حداقل، 20 « خانوار » یا 100 نفر - اعم از « متمرکز » یا « پراکنده » - در آن، « سکونت » دارند و اکثریت « ساکنین دائمی » آن به صورت « مستقیم » یا « غیرمستقیم »، به « کشاورزی »، « دامداری »، « باغداری »، « صید » و « صنایع دستی »، اشتغال داشته و در « عرف »، با عنوان « ده »، « آبادی »، « دهکده » و « قریه »، نامیده می شوند.

« مزرعه » نیز، « نقطه جغرافیائی » و « محل کشاورزی » است و « روستا » نبوده و به 2 شکل « مستقل » و « تابع »، شناخته می شود. « مکان » نیز، « نقطه » ای است که « روستا » نبوده و بیشتر، « محل انجام فعالیتهای غیرکشاورزی ( کارخانه، ایستگاه، کارگاه و نظایر آن ) » است و به دو صورت « مستقل » و « تابع »، شناخته می شود. « مزرعه » و « مکان » تابع در « محدوده ثبتی یا عرفی روستای متبوع خود » بوده و از لحاظ « تقسیمات کشوری »، جزء آن، محسوب می گردد. هر « دهستان » توسط « دهدار » و هر « روستا » توسط « دهیار »، « اداره » می شود که زیر نظر « بخشدار »، به « انجام وظیفه »، می پردازند. 

ملاک « تقسیمات کشوری » در ایران، چیست؟

« قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری » برای « تعیین هر یک از واحدهای تقسیماتی »، « ضوابط »ی به دست داده و « وزارت کشور » را مؤظف نموده تا بر اساس این « تعاریف »، « واحدهای تقسیماتی » را تعیین کرده و به تصویب « هیئت وزیران » و « مجلس شورا »، برساند. ملاک تشخیص « روستا »، « دهستان »، « شهر »، « بخش »، « شهرستان » و « استان » عبارت هستند از: 1- « بافت سیاسی، اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی محل ». 2- « حد نصاب میزان جمعیت ( طبق آمار رسمی جمعیت ) ». 3- « تشخیص عرف در شناختن محل مزبور؛ به عنوان روستا، دهستان، شهر، بخش، شهرستان و استان ». مطابق « قانون تقسیمات کشوری »، « بخشها »، « شهرستانها » و استانها »ئی که فاقد شرایط مذکور در « قانون »، هستند با همان عنوان، باقی می مانند و « دولت » مؤظف است این « واحد »ها را با « شرایط قانونی »، منطبق سازد. از سال 1363 هجری شمسی که « قانون تقسیمات کشوری » به « اجراء » گذاشته شده، « وزارت کشور » با کوشش پیگیر و مستمر خود، بخش دیگری از « تقسیمات کشوری » را تعیین کرده است. 

« تقسیمات کشوری » در ایران به عهده کیست و چگونه است؟

برای « اداره امور » و به منظور « تقسیم کار »، کشور ایران به « استانها »، « شهرستانها »، « بخشها » و « دهستانها »، تقسیم شده است. اولین « قانون » درباره « تقسیمات کشور و « وظائف حکام »، « قانون تشکیل ایالات و ولایات و دستورالعمل حکام » ( مصوب 14 ذیقعده 1325 هجری قمری ) بود. طبق اولین « قانون » درباره « تقسیمات کشور »، ایران به 4 « ایالت » بزرگ « آذربایجان »، « خراسان »، « فارس » و « کرمان و بلوچستان »، تقسیم می شد. هر کدام از این 4 « ایالت » بزرگ ایران، به چند « ولایت »، هر « ولایت » به چند « بلوک » و هر « بلوک » به چند « قصبه »، تقسیم می شد. به موجب « قانون تقسیمات کشور و وظائف فرمانداران و بخشداران » ( مصوب 1316  هجری شمسی )، ایران به 10 « استان » و 49 « شهرستان »، تقسیم شده بود. هر « استان » به چند « شهرستان »، هر « شهرستان » به چند « بخش »، هر « بخش » به چند « دهستان » و هر « دهستان » به چند « قصبه » و « ده »، تقسیم می شد. طبق « قانون تقسیمات کشوری » ( مصوب 1316 هجری شمسی )، « وزارت کشور » اختیار داشت با تصویب « هیئت وزیران »، « تقسیمات کشور » را تغییر دهد و پس از « آزمایش مقدماتی »، « تقسیمات قطعی » را به تصویب « مجلس »، برساند. « قانون تقسیمات کشوری » ( مصوب 1316 هجری شمسی ) در سال 1362 هجری شمسی، جای خود را به « قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری » ( مصوب 15 تیر 1362 هجری شمسی ) « مجلس شورای اسلامی » و « آئین نامه های اجرائی » ( مورخ 1363 هجری شمسی )، داد. چون « قانون تقسیمات کشوری » ( مصوب 1362 هجری شمسی ) « تقسیمات کشوری » سابق را رسماً، « نسخ » نمی کند و اجرای « قانون » جدید نیز، مستلزم وضع « آئین نامه های اجرائی » و « تصویبنامه های هیئت وزیران »، است، از این رو، « قانون مصوب 1316 هجری شمسی » حداقل، در بخشهائی که با « قانون مصوب 1362 هجری شمسی »، « مغایر » نباشد، « اجراء » می شود. به موجب « قانون تقسیمات کشوری » ( مصوب 1362 هجری شمسی )، « عناصر تقسیمات کشوری » شامل « روستا »، « دهستان »، « شهر »، « بخش »، « شهرستان » و « استان »، است. این « عناصر » به تأیید « شورای نگهبان »، رسیده است. از لحاظ « اداری »، « دهستان » تابع « بخش »، « بخش » تابع « شهرستان »، « شهرستان » تابع « استان » و « استان » تابع « تشکیلات مرکزی دولت »، است. مطابق « قانون مصوب 1362 هجری شمسی »، « رعایت محدوده تقسیمات کشوری » برای تمامی « سازمانهای اداری ( اجرائی و قضائی ) » و « نهاد انقلاب اسلامی »، لازم است. در « رعایت محدوده تقسیمات کشوری »، مطابق « قانون 1362 هجری شمسی »، تنها، « نیروی نظامی » و « حوزه های انتخاب مجلس قانونگذاری » « مستقل » هستند. « نیروی انتظامی » در هر « محدوده » از « تقسیمات کشوری »، با اطلاع « نماینده سیاسی دولت »، عمل می کنند. « محدوده حوزه های انتخاب مجلس قانونگذاری » را نیز، « قانون » تعیین می نماید. طبق « قانون تقسیمات کشوری » ( مصوب 1362 هجری شمسی )، هر گونه « انتزاع »، « الحاق »، « تبدیل »، « ایجاد »، « ادغام » و « تعیین و نغییر نام » واحدهای تقسیمات کشوری »؛ به جز « استان »، بنا به پیشنهاد « وزارت کشور » و تصویب « هیئت وزیران »، « امکانپذیر » است. به موجب « اصلاحیه قانون تقسیمات کشوری » ( مصوب 1372  هجری شمسی )، « راه آهن » و « بانکها » نیز، می توانند خارج از چارچوب « قانون 1362 هجری شمسی »، طبق « قوانین خاص خود »، نسبت به « ایجاد نهادهای اداری »، اقدام کنند. 

تاریخچه « نظام تمرکز اداری » و « نظام عدم تمرکز اداری » در ایران

« سبک اداره » کشور ما تا قبل از « مشروطیت »، به شکل « تمرکز »، بود. « دولت هخامنشی » « سیاست تمرکز » داشت و « داریوش » امپراطوری را به 20 ایالت؛ به نام « ساتراپی »، تقسیم کرده بود که همه طبق نظر « شاه »، « انجام وظیفه » می کردند. در زمان « اشکانیان »، « مرکزیت دولت » از هم، پاشیده شد و « حکام » قدرت فوق العاده ای یافتند. به همین جهت، برخی از مورخین، این دوره را « دوره ملوک الطوائفی ایران باستان » نامیده اند. در دوره « ساسانیان »، دوباره، « مرکزیت » شدیدی به وجود آمد و نفوذ « دولت مرکزی » در سراسر کشور، بسط یافت. « دولت اسلامی » نیز، « تمرکز » کافی داشت و تمام « اختیارات » از شخص « خلیفه »، ناشی می شد و « حکام » از طرف او، « عزل » و « نصب » می شدند. قدرت « دول اسلامی عرب » دیری نپائید که رو به ضعف، نهاد و « امپراطوری اسلامی » به کشورهای متعددی، تقسیم شد و بعدها، « مرکزیت » مختصر آن هم، با حمله « چنگیز » و « تیمور »، از بین رفت. از « دوره صفویه » به بعد، « نفوذ مرکز و دولت ملی » دوباره، در سراسر کشور، توسعه یافت. پیش از « مشروطیت »، « تمرکز » در ایران، بیشتر، به شکل « ظاهری » و « صوری »، بود. هر چند، رسماً، همه « مأموران » تابع « مرکز »، بودند؛ اما در عمل، خود همه کارها را در دست داشتند. پس از « مشروطیت » در ایران، « سازمان اداری کشورهای غربی » نمونه و سرمشق قرار گرفتند. پس از « مشروطیت »، طبق « متمم قانون اساسی منسوخ 1325 هجری قمری » و « قانون انجمنهای ایالتی و ولایتی » ( مصوب 1325 هجری قمری ) و « قانون بلدیه » ( مورخ 1325 هجری قمری )، برای « اداره امور شهرستانها »، « نظام عدم تمرکز » تصویب شد و مقرر شد « امور محلی » توسط « انجمنهای ایالتی و ولایتی و بلدی »، اداره شوند. هدف « بنیانگذاران مشروطیت » از تشکیل « انجمنهای ایالتی و ولایتی و بلدی »، « شرکت دادن افراد در اداره امور محلی خود » و « جلوگیری از استبداد حکمرانان و ولات » بود؛ اما علت شکست « انجمنهای ایالتی و ولایتی » این بود که « قوانین » آنها مطابق با « مقتضیات زمان »، نبود و تنها، از « کشورهای خارج »؛ به ویژه، « فرانسه » و « بلژیک »، اقتباس شده بود. « انتخابات انجمنهای ایالتی و ولایتی » ثابت کرد که هنوز، « افراد » به « رشد کافی »، نرسیده اند. « انجمن »های مزبور در اثر « مداخله دولت » یا « افراد ناصالح و متنفذ »، نتایج مطلوب را نداد و موجب « هرج و مرج » و « بی نظمی »، گردید. « انجمنهای ایالتی و ولایتی » از دوره های اولیه « قانونگذاری » به بعد، دیگر، تشکیل نیافت. « قانون بلدیه » نیز، به موجب « قانون بلدیه 30 اردیبهشت 1309 هجری شمسی »، به طور رسمی، منسوخ شد. یک بار دیگر، « آزادیهای سیاسی » بعد از شهریور 1320 هجری شمسی، نضج گرفت و « اعطای استقلال به شهرستانها » و « شرکت دادن مردم در اداره امور خود » مورد توجه، قرار گرفت. در راستای « آزادیهای سیاسی » ایجادشده بعد از شهریور 1320 هجری شمسی، « دولت » نیز، « لوایح »ی را تهیه و تقدیم « مجلس »، نمود که از آن جمله، می توان به « لایحه قانون شهرداریها » ( مصوب 1328 هجری شمسی )، اشاره کرد.